Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Фискальный фактор в президентской кампании 2012 г.

Версия для печати

Избранное в Рунете

Владимир Васильев

Фискальный фактор в президентской кампании 2012 г.


Васильев Владимир Сергеевич – главный научный сотрудник Института США и Канады РАН, доктор экономических наук.


Фискальный фактор в президентской кампании 2012 г.

Состояние федеральных финансов и перспективы налоговой политики США оказались в центре президентской кампании 2012 года. Администрация Б.Обамы сознательно вынесла острейшие вопросы налогов «на всенародное обсуждение». При этом ресурсы бюджета активно задействовались в качестве «административного экономического ресурса», который может быть направлен «на покупку» голосов избирателей. Со своей стороны, Республиканская партия подняла проблемы хронического бюджетного дефицита, регулярно превышавшего в последние четыре года 1 трлн. долларов, и беспрецедентного роста валового долга, угрожающего Америке банкротством.

Состояние системы федеральных финансов и будущие направления фискальной политики как часть экономической политики США стоят в центре президентской кампании 2012 г. Этому обстоятельству способствовали несколько факторов. Первым фактором явилось вполне сознательное решение администрации Б.Обамы вынести острейшие проблемы фискальной политики «на всенародное обсуждение», т.е., по сути, превратить президентские выборы 2012 г. в референдум по главным вопросам фискальной политики в трёх её основных компонентах – доходных статей, расходных статей, дефицита и долга федерального правительства.

Вторым фактором стала предвыборная риторика Республиканской партии, которая поставила проблему хронических дефицитов федерального бюджета США, абсолютный размер которых за все четыре года пребывания у власти администрации Б.Обамы, регулярно превышал 1 трлн. долл., и стремительно растущего валового долга федерального правительства, соотношение которого к ВВП превысило в 2012 фин.г. психологически знаковую отметку в 100%, в центр политических обвинений в адрес администрации и лично президента Обамы в качестве наиболее ярких свидетельств и доказательств неэффективности проводимой им экономической политики. Конкретным примером обвинений подобного рода является, например, заявление сопредседателя Бюджетного комитета Сената США сенатора-республиканца Дж.Сешионса, который в своём заявлении в начале июня, комментируя очередное выступление Обамы по вопросам проводимой его администрацией экономической политики, указал, что «не может не вызывать удивления тот факт, что спустя всего несколько дней после того, как Бюджетное управление Конгресса США (БУК) опубликовало свой внушающий тревогу прогноз перспектив роста долга федерального правительства, президент Обама вновь оставил без внимания самую серьёзную проблему нашей экономики. Валовой долг Америки, который на данный момент превышает задолженность стран Еврозоны и Великобритании, вместе взятых, разрушает наши рабочие места, подрывает уверенность в завтрашнем дне и ставит под угрозу будущее всей нашей нации» [1].

Третьим фактором стало то обстоятельство, что в середине ноября 2011 г. валовой долг федерального правительства превысил 15 трлн. долл., а в начале осени с.г. – 16 трлн. долл. [2] За годы пребывания у власти администрации Обамы валовой долг федерального правительства увеличился более чем на 5 трлн. долл., т.е. на половину по отношению ко всему размеру долговых обязательств, накопленных США практически за всю историю их существования. Это обстоятельство активно использовалось и используется республиканцами в качестве обвинений в адрес лично президента Обамы в том, что он фактически ведёт Америку к банкротству. Как указывалось в обширном документе «Итоги фискальной политики президента Обамы», подготовленном Бюджетным комитетом Палаты Представителей Конгресса США в начале августа с.г., «вероятно, самым шокирующим итогом фискальной политики президента является величина долговых обязательств, которые он накопил за годы пребывания у власти по отношению к возможностям страны по их погашению. Валовой долг федерального правительства по отношению к ВВП увеличился с 70% в 2008 фин.г. до 85% в 2009 фин.г., т.е. на 22% всего за один год, а к 2014 фин.г., по прогнозам, вполне может достигнуть 110%. Самым тревожным аспектом этого итога является то, что всё большая часть экономических ресурсов в будущем будет тратиться по бюджетной статье процентных выплат, черпаемых за счёт всё большего перелива налоговых поступлений, идущих на финансирование государственных услуг, к кредиторам, многие из которых являются иностранными государствами. До тех пор, пока Федеральной резервной системе удаётся удерживать процентные ставки на искусственно низком уровне, стоимость обслуживания государственного долга остаётся сравнительно небольшой, но как только процентные ставки вернутся к своему обычному уровню, дополнительные процентные выплаты могут достичь триллионов долларов» [3].

Тот факт, что фискальная политика администрации Обамы, по сути, стала центральной проблемой президентской кампании 2012 г., имеет под собой основания объективного и субъективного планов. Объективным фактором является то обстоятельство, что администрация Обамы и лично президент, стремясь переизбраться на второй срок «любой ценой», активно задействовали ресурсы федерального бюджета в качестве основного вида «административного экономического ресурса», который может быть направлен «на покупку» голосов избирателей. Доллары «в карманах избирателей» в виде дополнительных выплат по линии расходных статей федерального бюджета или полученные в виде снижения налогов при прочих равных условиях являются лучшей формой агитации за действующего президента.

Однако активное «агитационное» использование расходных и доходных статей федерального бюджета волей-неволей отодвинуло проблему хронических бюджетных дефицитов и стремительно растущего долга федерального правительства на второй план, поскольку между этими бюджетными параметрами и благосостоянием большей части американского электората нет непосредственной связи. Администрация Обамы действительно встала на путь, который можно обозначить как «трать бюджетные средства до выборов, расплачивайся по долгам – после них», тем более что, в случае поражения на выборах, расплачиваться по долгам придётся уже республиканскому президенту-победителю.

Электоральное измерение основных бюджетных параметров может быть отнесено к фактору субъективного плана. Рост бюджетных расходов, особенно на социально-экономические цели, и снижение налогового бремени являются «ликвидным», хорошо продаваемым «политическим товаром», в то время как манипулирование параметром растущего государственного долга представляется сравнительно более сложной проблемой, восходящей своими истоками к категориям общественного блага. В базовую философию Республиканской партии, базирующейся на постулатах рыночного фундаментализма, по сути – на индивидуальном успехе и экономическом эгоизме – забота об общественном благе, основанная на неуклонном снижении долгового бремени, лежащего на американской экономике, не очень-то и вписывается, и это обстоятельство, разумеется, прекрасно учитывает и умело использует администрация Обамы, которая, как справедливо отмечают республиканцы, и не стремилась поставить проблему дефицитов и растущего долга в центр приоритетов проводимой ею фискальной политики.

В июле-августе с.г. Административно-бюджетное управление (АБУ) при президенте США и БУК опубликовали предварительные отчеты об исполнении федерального бюджета США за 2012 фин.г., заканчивающийся 30 сентября с.г. Эти данные в сопоставлении с предыдущим 2011 фин.г. приводятся в таблице 1.

Таблица 1. Расходы на человеческие ресурсы в федеральном бюджете США

Параметр

АБУ

БУК

млрд. долл.

% ВВП

млрд. долл.

% ВВП

Доходы

2011 фин.г.

2303

15,4

2303

15,4

2012 фин.г.*

2442

15,7

2435

15,7

Расходы

2011 фин.г.

3603

24,1

3603

24,1

2012 фин.г.*

3653

23,5

3563

22,9

Дефицит

2011 фин.г.

1300

8,7

1300

8,7

2012 фин.г.*

1211

7,8

1128

7,3

Валовой государственный долг

2011 фин.г.

14764

101

14764

101

2012 фин.г.*

16207

104

16088

104

* оценка

Составлено и рассчитано по: Fiscal Year 2013. Mid-Session Review. Budget of the United States Government. PP. 22, 61. – http://www.omb.gov.; CBO. An Update to the Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2012 to 2022. August 2012. PP. 2, 17. – http;//www.cbo.gov.

Приведённые выше показатели в целом свидетельствуют о том, что в 2012 фин.г. – ключевом с точки зрения исхода президентских выборов – администрация Обамы не стремилась ограничить бюджетные расходы, которые, до данным АБУ, даже могут превысить уровень предыдущего года, а по данным БУК – остаться примерно на уровне предыдущего финансового года (различие – всего 1,2%). Увеличение доходов в федеральный бюджет было достигнуто исключительно за счёт улучшения экономической конъюнктуры, которое дало возможность увеличить налоговые поступления практически за счёт всех основных видов налогов – подоходных, на прибыли корпораций, социальных и на дарения и наследство. Показательно, что в 2012 фин.г. относительная доля доходных статей в федеральном бюджете предположительно составит не более 15,7% − самое низкое значение с начала 1950-х годов.

Эти минимаксные значения расходных и доходных статей федерального бюджета и обеспечили на протяжении последних 1,5 лет устойчивый рост американской экономики, темпы которого в 2011 г. составили 1,8%, а в первом полугодии 2012 г. – примерно 1,9% [4]. Эти данные являются главным аргументом администрации Обамы в рамках ведущейся предвыборной кампании, который позволяет ей говорить о том, что экономика США постепенно обретает способность к устойчивому экономическому развитию. Именно этому аргументу республиканцы настойчиво противопоставляют данные о бюджетных дефицитах и долгах, за которые придётся расплачиваться будущим поколениям американцев.

По сути дела, в ключевом, с точки зрения перспектив переизбрания Обамы на второй срок 2012 фин.г., администрация получила определённую свободу рук в расходовании бюджетных средств, которой она постаралась воспользоваться в максимально возможной степени. На протяжении 2012 г. администрация стремилась активно вливать в экономику дополнительные бюджетные средства с тем, чтобы осенью отрапортовать американским избирателям о поступательном тренде в американском экономическом развитии, не забывая при этом о возможности при первом удобном случае снижать налоговую нагрузку на экономику.

Второй пакет фискальных стимулирующих мер администрации Б.Обамы

В начале сентября 2011 г. администрация Обамы выступила со вторым пакетом мер по стимулированию американской экономики. Обсуждение в политических кругах США вопроса о возможном втором пакете мер фискального стимулирования развития экономики США началось ещё в 2010 г. по мере того, как стали подходить к концу средства, выделенные на реализацию Плана американского возрождения и реинвестиций в сумме примерно 800 млрд. долл. Как известно, этот план был утверждён в феврале 2009 г. на фоне двух принципиально важных факторов экономического и политического свойства. В экономическом отношении США находились в состоянии «свободного падения» (дно экономического спада было достигнуто во 2-м кв. 2009 г.), а в политическом, в результате победы на выборах 2008 г., демократы получили контроль и над исполнительной (Белый Дом), и над законодательной (Конгресс) ветвями власти. К осени 2011 г. в США эти два фактора существенно метаморфизировались: экономика находилась на подъёме, а Палату представителей после победы на промежуточных выборах в ноябре 2010 г. прочно контролировали республиканцы, которые в преддверии президентских выборов 2012 г. позиционировали себя в качестве непримиримой оппозиции любой инициативе администрации Б.Обамы, которая вела к увеличению бюджетных дефицитов даже в краткосрочном плане.

Мотивы, побудившие администрацию выступить с инициативой второго пакета стимулирующих мер, также носили двоякий – экономический и политический − характер. Осенью 2011 г. разговоры о надвигающейся второй волне экономического кризиса, которая грозила обернуться падением реального ВВП, как это имело место в 2008—2009 гг., перешли в плоскость «научно обоснованных прогнозов». В частности, в сентябре 2011 г. с прогнозом о надвигающейся второй волне глобального экономического кризиса выступил Международный валютный фонд (МВФ), который в своём обзоре состояния мировой экономики более или менее уверенно спрогнозировал её приход в 2012 г., который должен наступить в результате того, что в мире «внезапно возникнет мощное стремление избежать все виды рисков, в результате чего резко взлетят – хотя и не в одинаковой степени – ставки рефинансирования банков и нефинансовых корпораций. Экономики с развивающимися рынками начнут испытывать влияние резкого падения цен на сырьевые товары и всё ускоряющегося бегства капиталов. Поскольку фискальная и монетарная политика в развитых странах в настоящее время лишена способности быстро и эффективно реагировать на нарастающие кризисные явления, то неизбежно возникнет серьёзное падение экономической активности в глобальных масштабах, которое сведёт на нет большую часть прогресса, достигнутого с момента окончания Великой рецессии в 2009 г.» [5].

Политический фактор лежал на поверхности − в ноябре 2012 г. в США должны были состояться президентские выборы, и Обама, который уже с начала 2010 г., по сути, подчинил всю внутреннюю и внешнюю, не говоря уже об экономической политике, только одной цели – своему переизбранию на второй срок, решил подстраховать себя дополнительными бюджетными вливаниями в экономику, чтобы не допустить её сползания в рецессию, особенно осенью 2012 г. в самый канун выборов, что, безусловно, явилось бы фактором, «гарантирующим» его поражение. В идеологическом плане пакет стимулирующих мер был оформлен безупречно – он был представлен в виде программы стимулирования занятости и уменьшения безработицы общей стоимостью в 447 млрд. долл. Структурно, план имел 4 основные блока: 1) налоговые льготы для бизнеса по найму новых работников и развитию производства в сумме 70 млрд. долл.; 2) восстановление и модернизация американской инфраструктуры в сумме 140 млрд. долл.; 3) стимулирование занятости безработных в сумме 62 млрд. долл. и 4) освобождение рабочих и служащих от уплаты части единого социального налога на сумму в 175 млрд. долл. [6]

В свою очередь первый блок имел два компонента. Администрация предложила снизить ставку единого социального налога в части, уплачиваемой работодателями, с 6,2% до 3,1% на фонд заработной платы, равный 5 млн. долларов, а также полностью освободить и работодателей, и вновь принимаемых работников от его уплаты. Налоговые льготы этого рода администрация оценивала в 65 млрд. долл. Второй компонент предусматривал освобождение фирм от уплаты налогов в 2012 календарном году на их инвестиционные расходы для приобретения новых производственных мощностей, машин и оборудования. Администрация оценила потери для федеральной казны от этой льготы в сумме 5 млрд. долл. Эти меры в основном были ориентированы на поддержку малого и среднего бизнеса [7].

Второй, самый обширный блок по номенклатуре входящих в него направлений федеральных расходов, имел 7 компонентов. Во-первых, он предусматривал выделение 35 млрд. долл. на поддержку занятости примерно 280 тыс. учителей средних школ. Администрация также исходила из того, что часть этих средств пойдёт на поддержание занятости десятков тысяч сотрудников полиции и служб реагирования на чрезвычайные ситуации (спасателей, пожарных, медиков). Во-вторых, планировалось выделение 30 млрд. долл. на модернизацию примерно 35 тыс. государственных школ, из которых примерно 40% располагалось в районах проживания беднейших слоёв американского населения. В-третьих, предусматривалось выделение 50 млрд. долл. на модернизацию объектов транспортной инфраструктуры - шоссейных дорог, железнодорожных путей, аэропортов. В-четвёртых, 10 млрд. долл. выделялось в виде средств для создания национального инфраструктурного банка, деятельность также была призвана обеспечить расширенное участие малого и среднего бизнеса в модернизации транспортной инфраструктуры США. В-пятых, администрация предложила выделить 5 млрд. долл. на развитие депрессивных экономических районов и зон. Бюджетная нагрузка двух последних компонентов этого блока, предусматривавших развитие беспроводного Интернета и выделение налоговых кредитов для найма безработных ветеранов и ветеранов-инвалидов, не были просчитаны в представленном Конгрессу плане [8].

Третий блок имел три компонента, и все они были направлены на оказание помощи и поддержки тем 6 млн. безработным, которые потеряли работу в ходе экономического кризиса 2008−2009 гг. и которых официальная американская статистика относила к категории «хронических безработных», находящихся в составе безработных длительное время (свыше 1 года). Администрация предложила программу переподготовки работников, получающих пособия по безработице, общей стоимостью 49 млрд. долл. Помимо этого, были предложены, вернее, пролонгированы, налоговые кредиты, т.е. освобождения от уплаты налогов в размере до 4 тыс. долларов в расчёте на одного работника, при приёме на работу хронических безработных в сумме 8 млрд. долл. И, наконец, третьим компонентом этого блока явилось предложение о создании Фонда по найму рабочих, в том числе рабочей молодежи, − выходцев из малоимущих семей, который, как отмечалось в аналитическом докладе Экономического совета при президенте США, будет являться «логическим продолжением чрезвычайно успешных программ стимулирования занятости для малоимущих слоёв, начало которым было положено Планом американского возрождения и реинвестиций» [9]. На формирование финансовых средств фонда администрация предложила выделить 5 млрд. долл.

И, наконец, 4-ый блок, состоявший из одного компонента, предусматривал пролонгацию до конца 2012 г. «налоговых каникул» в части освобождения рабочих и служащих от уплаты части их взноса в единый социальный налог на сумму в 175 млрд. долл.; при этом администрация предложила понизить ещё на 1% налоговую льготу, введённую в 2011 г., когда ставка единого социального налога, уплачиваемая рабочими и служащими, была снижена с 6,1% до 4,1%. Согласно расчётам администрации, эта мера в 2012 г. должна была дать в распоряжение типичной рабочей семьи примерно 1,5 тыс. долл. дополнительного годового дохода и в той или иной степени распространиться на 160 млн. человек [10]. Короче, стандартная технология «покупки» голосов избирателей за счёт средств федерального бюджета. Также чрезвычайно показательно, что, согласно оценке Экономического совета при президенте, второй пакет стимулирующих мер в сумме 447 млрд. долл., равный примерно 3% ВВП на момент его обнародования, примерно на половину закрывал разрыв между потенциальным и реальным ВВП, который администрация вслед за БУК оценивала как равный 5,5% ВВП [11].

Глубинная логика действий администрации, предложившей второй пакет фискальных мер по стимулированию американской экономики, становится предельно понятной, если обратиться к данным об освоении бюджетных средств, выделенных по Плану американского возрождения и реинвестиций в качестве трансфертов штатным и местным органам власти, отражённых на графике.

График. Планируемое и реальное освоение средств Плана американского возрождения и реинвестиций, выделяемых в виде трансфертов штатным и местным органам власти.
03af8dded9034a51d77d7e3f78ac3d57.jpg

Источник: GAO. Following the Money: GAO’s Oversight of the Recovery Act. GAO Releases Most Recent Report On The Recovery Act: Weatherization. – http;//www.gao.gov.

По состоянию на 31 декабря 2011 г. Министерство финансов США перечислило штатным и местным органам власти в виде трансфертов на развитие системы здравоохранения, образования, подготовки рабочей силы, на реализацию энергетических проектов и проектов в области охраны окружающей среды, программы общинного развития и поддержание доходов малоимущих семей в общей сложности 239,6 млрд. долл. (из них 9,3 млрд. долл. – в 1-ом кв. 2012 фин.г., т.е. в период с 1 октября по 31 декабря 2011 г.). Фактически, 2012 фин.г. является заключительным годом реализации трансфертной части Плана американского возрождения и реинвестиций в сумме порядка 275 млрд. долл., из которых к концу 2011 г. было освоено почти 90% ассигнованных средств.

Республиканцы в Конгрессе США выступили категорически против второго пакета стимулирующих мер, прекрасно понимая его значение для возможного исхода президентских выборов 2012 г. Администрация решила схитрить, поставив законопроект о создании рабочих мест вначале на голосование в Сенате США, и только затем – при положительном исходе – передать его на рассмотрение контролируемой республиканцами Палаты представителей, которая наверняка торпедировала бы его. В этом случае, естественно, администрация постаралась бы обрушить праведный гнев миллионов безработных и членов их семей на республиканцев, однако этот замысел не удался – 11 октября 2011 г. Сенат провалил представленный законопроект: в его поддержку проголосовало 50 сенаторов (все – демократы) вместо 60 требуемых по регламенту Сената в случае принятия масштабных законопроектов, против − 49 сенаторов (к 46 сенаторам-республиканцам присоединились три сенатора-демократа).

Тем не менее, администрация быстро нашла выход из создавшегося тупика - рассыпала законопроект на несколько законопроектов, и начала активно проталкивать через Конгресс 4-ый блок плана создания рабочих мест, который в конце 2011 г. обрёл форму закона (P.L. 112-78), первоначально в урезанном виде – республиканцы в обеих палатах согласились на «налоговые каникулы» в отношении единого социального налога всего на два первых месяца 2012 г. В конце февраля под действием неумолимой логики набиравшей обороты президентской гонки республиканцы в Конгрессе США были вынуждены пойти на попятную и продлить действие налоговых каникул до конца 2012 г. (P.L. 112-96) [12]. В целом, согласно оценке БУК, сделанной в феврале, в течение 2012 фин.г. американская экономика должна была получить дополнительные бюджетные вливания на общую сумму свыше 101 млрд. долл., из которых 70 млрд. долл. были образованы за счёт продления «налоговых каникул» на уплату единого социального налога, почти 20 млрд. долл. – за счёт пролонгации страховых выплат по безработице, и 9,4 млрд. долл. – за счёт сохранения ставок оплаты практикующих врачей, оказывающих медицинские услуги по линии программы «Медикэр» [13].

Политическая цена манипулирования бюджетным процессом администрацией Б.Обамы

С приходом к власти администрации Б.Обамы в самый разгар финансово-экономического кризиса в конце 2008 г. – начале 2009 г. в механизме ежегодного представления Белым Домом проекта федерального бюджета США на очередной финансовый год и его последующего рассмотрения и законодательного утверждения Конгрессом начались серьёзные и всё нарастающие функциональные сбои. Они приняли несколько форм и проявлений, главным из которых стало то, что начало очередного фискального года (1 октября) федеральное правительство стало регулярно встречать без законодательно утверждённого бюджета (в форме 13 законопроектов, покрывающих т.н. «дискреционные», или контролируемые Конгрессом расходы, через которые проходит примерно 1/3 всего ежегодного объёма федеральных расходов). При этом Конгресс, вернее демократы как в Сенате, так и Палате представителей, провоцируемые Белым Домом, вполне сознательно стали на путь грубейшего нарушения действующего американского бюджетного законодательства, предусматривающего выработку и принятие обеими палатами т.н. совпадающей бюджетной резолюции Конгресса, т.е. бюджета самой законодательной ветви власти. В результате регулярно стала возникать ситуация, при которой принимаемый в спешке Конгрессом бюджет на очередной финансовый год, по сути, являлся слепком проекта федерального бюджета, представлявшегося администрацией, что, естественно, было, прежде всего, выгодно администрации Б.Обамы, поскольку отражало приоритеты её фискальной политики [14].

«Инженерный» разбор существующего бюджетного процесса США, проведённый американскими специалистами и аналитиками осенью 2011 г., показал его важную особенность – введённый в США в середине 1970-х годов в рамках реформы бюджетного процесса в Конгрессе США [15], он сравнительно неплохо работал в условиях относительно небольших бюджетных дефицитов, поскольку изначально он не был ориентирован на узкоцелевое решение именно этой проблемы, однако в условиях хронических рекордных дефицитов последних лет произошло, если так можно выразиться, его полное «расплавление». Как отметил ведущий американский специалист по бюджетному процессу Л.Фишер, «когда президент представляет Конгрессу бюджет, более или менее сбалансированный по основным макропоказателям (доходы, расходы, результирующее сальдо), то Конгресс действует в рамках этих показателей, меняя только приоритеты составляющих их статей, что и входит в круг его конституционных обязанностей. Этот процесс более или менее отлажено работал в прошлом, и в принципе он может заработать и в будущем. Однако когда президент представляет несбалансированный – и существенно несбалансированный – бюджет, что мы наблюдали на протяжении многих последних десятилетий, законодатели, по сути, не могут внести в него никаких изменений, несмотря на законодательно прописанные полномочия» [16].

В результате непосредственно в самом Конгрессе с начала текущего столетия стала резко падать дисциплина рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администрации, которая имела три проявления. Во-первых, руководство Конгресса стало относиться к бюджетной резолюции как «к выборочному инструменту». Вплоть до конца ХХ в. Конгресс США неизменно принимал бюджетные резолюции, считая их принятие своей священной обязанностью, однако на протяжении последних 14 лет, включая 2012 фин.г., Конгресс 6 раз вообще не принимал никакой бюджетной резолюции, что нанесло существенный удар по репутации Бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей, которые также «перестали считать подготовку такой резолюции первейшей задачей своей деятельности». Во-вторых, после 2001 г. «бюджетная резолюция Конгресса объективно стала способствовать росту бюджетных дефицитов». И, наконец, в-третьих, падение роли и престижа бюджетных комитетов способствовало усилению влияния в бюджетном процессе других комитетов обеих палат, которые стали более активно отстаивать свои бюджетные интересы и проявлять свои «бюджетные аппетиты», в результате чего в Конгрессе возникла достаточно парадоксальная ситуация, при которой «действия по снижению дефицита в одном году стали сменяться на действия прямо противоположного свойства в последующие годы» [17].

За годы пребывания у власти администрации Обамы в Конгрессе возобладала тенденция к принятию вместо 13 законов по конкретным направлениям бюджетных расходов общей бюджетной резолюции, как правило, скопом объединяющей все законопроекты по 13 направлениям дискреционных расходов. Подобного рода резолюция принимается в спешке, без обсуждения, в результате чего открываются большие возможности для манипулирования различными статьями расходов, которое в конечном итоге и ведёт к увеличению бюджетных дефицитов.

Вот какую оценку в середине августа с.г. дали в своём совместном заявлении сопредседатели Бюджетных комитетов Сената и Палаты представителей от Республиканской партии Дж. Сешионс и П.Райан состоянию бюджетного процесса в Конгрессе США за годы пребывания у власти администрации Б.Обамы: «11 августа 2012 г. знаменует собой другой разочаровывающий юбилей в деятельности Сената США: лидер демократического большинства Рейд и его коллеги сенаторы-демократы прожили беспрецедентные 1200 дней без принятия бюджетного плана, как того требует бюджетное законодательство США. Они оказались не только неспособными принять бюджетный план, поставив Америку на грань финансовой катастрофы, но даже отказались представить подобного рода план на рассмотрение американской общественности. Дело дошло до того, что в прошлом году лидер демократического большинства в Сенате Рейд договорился до того, что назвал составление такого плана “глупостью” и официально потребовал от Бюджетного комитета не составлять проекта бюджетной резолюции». В заявлении далее говорится о том, что в этом году Бюджетный комитет Сената под руководством сенатора К.Конрада составил некое подобие бюджетной резолюции, однако она так и не дошла до рассмотрения на пленарном заседании Сената. В заключительном разделе своего совместного заявления Дж.Сешионс и П.Райан указали, что «никогда до этого … страна так не нуждалась в бюджетном и долгосрочном финансовом плане как в настоящее время» [18].

Эти обвинения являются достаточно серьёзными и в общем справедливыми. Демократы в Конгрессе – как в Сенате, так и Палате представителей – намеренно отказались от выполнения норм и положений бюджетного законодательства ради обеспечения победы на президентских выборах Обамы. Это наглядно проявилось летом с.г., когда Белый Дом выступил с инициативой оказания всемерной помощи сельскому хозяйству США, пострадавшему от самой сильной засухи после 1956 г. 11 августа в своём теле- и радиообращении к стране Б.Обама объявил о мерах поддержки американских фермеров и сельского малого бизнеса за счёт перепрограммирования бюджетных ресурсов, имеющихся в распоряжении исполнительной власти.

В частности, по линии Министерства сельского хозяйства, которое по распоряжению Обамы стало главным координирующим органом в составе исполнительной власти, было выделено в виде прямой помощи 16 млн. долл.; при этом министерство обязалось выкупить у американских животноводов мяса и мясной продукции ещё на сумму 170 млн. долл. Национальное агентство кредитных союзов обязалось резко увеличить выдачу льготных кредитов для поддержки американских фермеров, при этом средний размер выдаваемого кредита составляет в настоящее время порядка 223 тыс. долларов. Администрация задействовала для оказания фермерам такие органы федерального правительства, как Министерство транспорта, внутренних дел и Управление по делам малого бизнеса, не указав, правда, точного размера оказываемой помощи по линии этих федеральных органов. Было лишь заявлено о том, что максимальная величина льготного кредита для хозяйства, пострадавшего от стихийного бедствия, может достигать 2 млн. долл. [19]

Этот подход резко контрастировал с неоперативностью Конгресса, в комитетах и подкомитетах которого застрял законопроект о мерах чрезвычайной поддержки сельского хозяйства общим объёмом 254 млн. долл., поскольку в августе (и вплоть до середины сентября) Конгресс ушёл на летние каникулы [20]. Помимо всего прочего, даже в случае выделения Конгрессом этой суммы, она должна будет выплачиваться из средств федерального бюджета следующего, 2013 фин.г.

Вместе с тем можно также указать, что, несмотря на грозную предвыборную риторику, выдержанную в духе «бюджетных сокращений и урезаний», логика президентской выборной кампании влияет и на республиканцев в Конгрессе США, которые отнюдь не хотели бы выглядеть в глазах избирателей как политическая партия, которая – в отличие от демократов – в основном что-то отбирает у избирателей, нежели даёт им. К концу лета Палата представителей в форме бюджетной резолюции, а Сенат – в виде показателей «дискреционных», т.е. ежегодно утверждаемых Конгрессом, расходов, прописанных в соответствии с положениями в законе о контроле над бюджетом от 2 августа 2011 г., представили свои варианты проекта федерального бюджета на 2013 фин.г., начинающийся 1 октября 2012 года.

Сравнение этих проектов вырисовывает довольно парадоксальную картину – республиканцы предложили даже больший по объёму расходов бюджет по сравнению с демократами! Впрочем, это увеличение произошло исключительно за счёт опережающего роста расходов по статье «национальная оборона», что лишний раз подчёркивает общую направленность предлагаемых республиканцами изменений в структуре бюджетных приоритетов – резкое сокращение расходов на социальные нужды и дальнейшее наращивание расходов на обеспечение национальной безопасности. При этом надо иметь в виду, что бюджетная резолюция Палаты представителей была разработана под личным руководством председателя Бюджетного комитета палаты П.Райана, которого республиканцы на своем съезде в г. Тампа (шт. Флорида) в конце лета утвердили кандидатом на пост вице-президента от Республиканской партии.

Проекты федерального бюджета на 2013 фин.г., разработанные Сенатом и Палатой представителей США, приводятся в таблице 2.

Таблица 2. Проекты расходной части федерального бюджета на 2013 фин.г., разработанные Сенатом и Палатой представителей Конгресса США, млрд. долл.

Направление бюджетных расходов, ежегодно утверждаемых Конгрессом США

Проект Сената США

Проект Палаты представителей

Сельское хозяйство

23,4

22,8

Торговля, правоохранительная деятельность, наука и техника

63,4

62,9

Оборона

571,6

622,2

Энергетика и водное хозяйство

41,1

40,7

Финансовые услуги

25,6

23,9

Внутренняя безопасность

45,3

45,2

Недропользование и охрана окружающей среды

31,5

31,1

Труд, здравоохранение, социальные услуги и образование

168,6

162,7

Законодательная власть

4,5

4,4

Строительство домов для военнослужащих и помощь ветеранам войн

79,4

79,1

Внешнеполитическая деятельность и международная экономическая помощь

52,6

51,0

Транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и городское развитие

115,6

115,2

Всего

1222,6

1261,2

Составленопо: CBO. FY 2013 House Current Status of Discretionary Appropriations As of July 11, 2012. – http://www.house.gov.; FY 2013 Senate Current Status of Discretionary Appropriations As of August 3, 2012. – http://www.senate.gov.

В мае контролируемый демократами Сенат США решительно отверг несколько вариантов проекта федерального бюджета, разработанных республиканцами в Палате представителей, при этом председатель Бюджетного комитета Сената К.Конрад виртуозно обыграл тот факт, что проект бюджета, разработанный демократами, базируется на положениях закона о контроле над бюджетом, которого так активно добивались республиканцы, в то время как бюджетная резолюция Палаты представителей не является законодательным документом, поскольку не поступает на подпись президенту. Выступая на пленарном заседании Сената, Конрад заявил, что «закон о контроле над бюджетом, а не бюджетная резолюция, которая не является законом, чётко определяет, что размер утверждаемых Конгрессом ассигнований, общие абсолютные и относительные размеры всех функциональных категорий федерального бюджета должны использоваться Сенатом аналогично совпадающей резолюции Конгресса на 2012 фин.г. Аналогичный подход предусмотрен и для проекта федерального бюджета, утверждаемого на 2013 фин.г.» [21].

В итоге, по всей видимости, США вступят в 2013 фин.г. без утвержденного бюджета и вплоть до президентских выборов будут жить, как и в течение трёх лет до этого, по временным резолюциям. Понимая неизбежность этой перспективы, в конце июля с.г. лидер сенатского большинства Г.Рейд и спикер Палаты представителей Дж.Бойнер с согласия Белого Дома договорились о том, что в сентябре Конгрессом будет разработано законодательство, которое будет подписано Обамой, согласно которому первые шесть месяцев 2013 фин.г. федеральное правительство будет финансироваться по временным резолюциям, и при этом средства на деятельность министерств и ведомств будут черпаться из расходной части федерального бюджета, утверждаемой Конгрессом США, объем которой не должен превышать 1,05 трлн. долл. [22]

Нарастание системных сбоев в бюджетном процессе отразилось на всей законотворческой деятельности Конгресса США. Если конгрессам предыдущих созывов, которые избирались в текущем столетии (начиная с Конгресса 107 созыва в 2001—2002 гг.), удавалось в среднем за 2 года работы принять порядка 400 законов (P.L.), или около 200 законов в течение одной сессии, то за первый год работы Конгресса 112 созыва было принято всего 90 законов, а к концу лета 2012 г., т.е. за 4 месяца до окончания работы Конгресса 112 созыва – всего 173 закона. Таким образом, «производительность труда» американских законодателей упала в два раза, при этом практически все ключевые законы имели отношение к проблемам фискальной политики. Основная причина резкого снижения объёмов законотворческой деятельности американских сенаторов и конгрессменов понятна – неопределённость с дальнейшим финансированием деятельности федерального правительства: нет денежных средств – нет и законов.

Реформирование системы бюджетных приоритетов как главное направление предвыборной стратегии Республиканской партии.

Состояние системы федеральных финансов США с момента начала мирового финансово-экономического кризиса во второй половине 2007 г. оказалось в центре экономических дебатов, идущих в США, относительно путей и средств выхода из самого глубокого и продолжительного экономического потрясения, которое они переживают с момента окончания Второй мировой войны. К началу президентской кампании 2012 г. все ключевые проблемы фискальной политики оказались в эпицентре политической борьбы и политической жизни в США. От того, как Америка решит ключевые проблемы соотношения параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, дефицитов и долга федерального правительства зависит в настоящее время политическое и социально-экономическое будущее США, во всяком случае, совершенно точно - в течение второго десятилетия XXI столетия. Как указывалось выше, администрация Обамы совершенно сознательно вынесла ключевые проблемы фискальной политики на общенациональный референдум, каковыми явятся президентские выборы 6 ноября с.г.

Республиканцы были вынуждены не только «принять фискальный вызов», брошенный им демократами, но и, по всей видимости, сами пришли к выводу, что в случае победы на президентских выборах президенту-республиканцу придётся профессионально заниматься бюджетными проблемами. Ведущая роль бюджетных проблем в предвыборной стратегии Республиканской партии на предстоящих президентских выборах нашла своё выражение в двух ключевых моментах.

Первым моментом явился тот факт, что республиканцы отвели фискальным проблемам центральное место в своей предвыборной платформе (программе), принятой на съезде партии в конце лета, состоявшемся в г. Тампа (шт. Флорида). Собственно говоря, платформа Республиканской партии начинается с преамбулы, в которой подчёркивается, что «страна стоит перед лицом беспрецедентной неопределённости, обусловленными мощными фискальными и экономическими вызовами, поскольку при нынешней администрации она пострадала и продолжает страдать от самого продолжительного и наиболее глубокого экономического спада со времён Великой Депрессии». Далее в преамбуле говорится о том, что «многие американцы испытали на себе последствия потери рабочих мест, утраты домовладений и рухнувших надежд. Наиболее остро пострадал … средний класс. И всё это происходит на фоне резкого расширения размеров и сфер влияния федерального правительства, увеличения заимствований и бюджетных расходов, стремительного роста долгов и дефицитов. Под угрозой оказались основы … федерального устройства, поскольку ограничиваются свободы» [23].

Фискальная программа, с которой республиканцы идут на президентские выборы 2012 г., по сути, мало чем отличается от тех базовых идей по изменению системы бюджетных приоритетов и фискальной роли государства в экономике, с которыми они выступили в середине 1990-х годов в рамках своего манифеста с претенциозным названием «Республиканский контракт с Америкой». Его основное положение сводилось к принятию конституционной поправки о сбалансированном федеральном бюджете, которая ограничивала долю его расходных и доходных статей в ВВП на уровне 20%. При этом свою важнейшую задачу в сфере социальной политики республиканцы эпохи Н.Гингрича (спикера Палаты представителей в 1995—1998 гг.) видели в плавном демонтаже «государства всеобщего благосостояния», основы которого были заложены Ф.Рузвельтом в 1930-е годы в рамках «Нового курса», который, по их мнению, отражал логику «холодной войны» и идейного противостояния с СССР, и не соответствует реалиям эпохи глобального капитализма.

В сфере фискальной политики республиканцы на протяжении последних 18 лет по существу занимались только тем, что просто меняли маркетинговую упаковку этих идей, а также коммивояжёров, которые должны были обеспечить их «покупку» американским электоратом на очередных президентских или промежуточных (в Конгресс) выборах. В политическом сезоне 2012 г. на авансцену был выдвинут тандем М.Ромни – П.Райана, который и должен «продать» идею сбалансированного федерального бюджета в новой конфигурации.

Стратегическая установка на сбалансированный федеральный бюджет, прописанный в качестве конституционной нормы, осталась прежней. В платформе Республиканской партии указывается, что в последние годы «республиканцы в Конгрессе настойчиво пытались реформировать бюджетный процесс и сделать его более прозрачным и подотчётным, поставив в центр своих усилий принятие конституционной поправки о сбалансированном бюджете … . Мы призываем к принятию конституционной поправки, которая требует конституционного большинства в Конгрессе для любого повышения налогов за исключением периодов военного времени и чрезвычайных ситуаций и введения верхнего предела на увеличение расходов на уровне средней исторической их доли по отношению к ВВП с тем, чтобы конгрессы будущих созывов не могли сбалансировать бюджет за счёт повышения налогов» [24].

Однако на этот раз, в отличие от прошлых лобовых попыток принять конституционную поправку о сбалансированном бюджете, республиканцы зашли с «козырной карты» сохранения на существующем минимальном уровне системы федерального налогообложения, апеллируя к малому, среднему и крупному бизнесу как наиболее заинтересованным группам в подобного рода налоговом режиме. Они выступили за: 1) пролонгацию на неопределённо долгое время положений налоговой реформы 2001 и 2003 гг., вошедшую в исторические фискальные анналы как «снижение подоходных налогов Дж.Буша»; 2) дальнейшее снижение на 20% всех ставок подоходных налогов; 3) ликвидацию налогообложения на процентные доходы, дивиденды и доходы от реализации капитала; 3) отмену федерального налога на дарения и наследство и 5) отмену альтернативного минимального дохода.

При этом республиканцы затеяли достаточно рискованную политическую игру, которая приняла форму погромной идейной атаки на налогообложение как таковое, по всей видимости, считая в духе рыночного фундаментализма, что самой лучшей экономической системой является та, в которой вообще отсутствуют налоги. В платформе с пафосом говорится о том, что «налоги по своей природе ограничивают свободу граждан. Их основная роль в свободном обществе должна быть направлена на то, чтобы финансировать услуги, которые являются важными и разрешёнными Конституцией, такие как обеспечение национальной безопасности и связанные с заботой о тех лицах, которые не могут самостоятельно добывать средства для собственного существования. Мы отвергаем принцип использования налогов для перераспределения доходов, финансирования ненужных или неэффективных программ или обеспечивающих развитие коррумпированного капитализма, разлагающего как политиков, так и корпорации» [25].

В платформе содержится изложение фундаментальных принципов налогообложения в их республиканском понимании. В ней говорится, что республиканцы «выступают против ретроактивного налогообложения и осуждают попытки не в меру ретивых судей всех уровней узурпировать власть кошелька путём вынесения решений о повышении налогов. Мы выступаем категорически против тех направлений налоговой политики, которые разделяют американцев или провоцируют классовую войну в обществе». Помимо этого, в платформе указывается, что все религиозные, благотворительные или филантропические организации должны быть освобождены от какой-либо уплаты налогов. Казалось бы, этот раздел является достаточно общим и расплывчатым, но, если вспомнить о том, что М.Ромни является не просто мормоном по своему вероисповеданию, но и занимает видное место в иерархии очень состоятельной мормонской церкви, то становится очевидным достаточно сильное влияние этой социальной группы специальных интересов, удостоенной даже того, чтобы быть внесённой в свод «фундаментальных принципов налогообложения».

Раздел о фундаментальных принципах налогообложения заканчивается следующим абзацем: «При проведении любой реформы федерального налогообложения в целях защиты американского народа от гиперналогообложения и при введении налога на добавленную стоимость или общенационального налога на продажи должна быть в обязательном порядке отменена 16-ая поправка к Конституции, в соответствии с которой в своё время был введен федеральный подоходный налог» [26]. Это положение платформы носит поистине революционный характер; в настоящее время на долю федерального подоходного налога приходится половина всех поступлений в федеральный бюджет, и отмена этого налога действительно может вернуть Америку во времена, когда федеральное правительство играло роль «ночного сторожа» в экономике.

Памятуя о том, насколько политически катастрофическим для республиканцев оказались их прошлые попытки прямолинейного демонтажа основных федеральных социальных программ, на этот раз они избрали более осторожную тактику, просто указав, что «на долю трёх крупнейших федеральных социальных программ – общефедеральную программу пенсионного обслуживания, программу медицинского обслуживания пенсионеров “Медикэр” и программу медицинского обслуживания малоимущих слоёв “Медикэйд” – приходится порядка 40% всех расходов федерального бюджета. Хотя нынешние уровни расходов по этим программам и вызываемый ими рост задолженности федерального правительства уже наносят большой ущерб занятости и снижают темпы экономического роста, прогнозы их будущей динамики носят поистине катастрофический характер с социально-экономической точки зрения. При этом эти мрачные прогнозы не учитывают того фискального ужаса, который несёт с собой реформа здравоохранения, проведенная администрацией Обамы, которая грозит новым повышением налогов на сумму свыше 1 трлн. долларов, неоправданным ростом числа получателей услуг и разгоном инфляции» [27].

Эта стратегия демонтажа основных социальных программ федерального правительства была использована администрацией Р.Рейгана в первой половине 1980-х годов, и получила образное название «уморить зверя голодом» (“starve the beast”). Её замысел свёлся к тому, что в условиях минимального поступления налогов в казну федерального правительства при наличии законодательства о сбалансированном бюджете федеральное правительство волей-неволей будет вынуждено начать резкое сокращение «всех ненужных расходов», на первом месте среди которых и стояли социальные расходы. В своё время эта стратегия полностью провалилась [28], и весьма показательно, что на этот раз платформа даже не содержит упоминания о том, каким образом будет осуществлять это сокращение социальных расходов в условиях массового выхода на пенсию, начиная именно с 2012 г., поколения «бейби-бумеров», т.е. поколения, рожденного в период с 1946 по 1964 гг., численность которых составляет 76 млн. человек.

Вторым моментом явилось выдвижение кандидатом на пост вице-президента США П.Райана, сравнительно молодого профессионального политика (1970 г.р.), который начал самостоятельную политическую карьеру в 1998 г., когда он был избран в Палату представителей. В 2007 г. он становится сопредседателем Бюджетного комитета палаты; после того, как республиканцы на промежуточных выборах 2010 г. стали контролировать палату, Райан занял должность председателя Бюджетного комитета. Убеждённый консерватор, экономист по образованию, его бакалаврская работа посвящена изложению взглядов Ф.Хайека, Л. Фон Мизеса и М. Фридмана. Базовая экономическая философия Райана сводится к тому, что он верит в индивидуальные свободы и «ограниченную роль государства в экономике» [29]. В настоящее время Райан может считаться ведущим политиком-экспертом Республиканской партии по вопросам фискальной политики и бюджетным проблемам США. Состав республиканского тандема может быть интерпретирован таким образом, что в случае победы на президентских выборах именно Райану придётся заниматься самыми главными экономическими проблемами, с которыми сталкиваются США, и в которых Ромни, как профессиональный политик «общего плана», не чувствует себя достаточно уверенно. Таким образом, в случае победы республиканцев Райан отнюдь не будет «запасным» на должности вице-президента; по всей видимости, Белый Дом будет представлен «двумя действующими президентами» − одним de jure, другим – de facto.

На протяжении последних 4 лет Райан выдвинул 4 плана перестройки системы бюджетных приоритетов США. Два первых плана, разработанные в 2008 и 2010 гг., озаглавленные как «дорожные карты к американскому будущему», были выдвинуты им в бытность сопредседателя Бюджетного комитета; два последующих плана, составленные в 2011 и 2012 гг. и названные «Путь к процветанию», были обнародованы, когда Райан стал председателем Бюджетного комитета. Основные положения этих планов суммированы в таблице 3.

Таблица 3. Бюджетные планы П.Райана, разработанные им в 2008−2012 гг.

Бюджетные статьи

«Дорожная карта» 2008 г.

«Дорожная карта» 2010 г.

«Путь к процветанию» 2011 г.

«Путь к процветанию» 2012 г.

Национальная оборона/национальная безопасность

Детали не указаны, но темп их роста превышает инфляцию

Детали не указаны, но расходы на оборону растут пропорционально инфляции

Соответствует плану Обамы (выше уровней закона о контроле над бюджетом 2011 г.)

Перекладывает большую часть экономии на военных расходах и их секвестра на гражданские статьи до 2014 ф.г. и после

Расходы на социально-экономические нужды

Детали не указаны, но темп их роста превышает инфляцию

Замораживает на уровне 2009 ф.г. до 2019 ф.г.

Снижает расходы до уровня 2006 ф.г. с последующим замораживанием на 5 лет

Снижает расходы на 20 млрд. долл. в 2013 ф.г. с сохранением секвестра после 2014 ф.г.

Социальное обеспечение

Связывает пенсионный возраст с продолжительностью жизни.
Введение добровольных индивидуальных накопительных счетов

Связывает пенсионный возраст с продолжительностью жизни.
Введение добровольных индивидуальных накопительных счетов

Введение принципа обязательного реформирования при наступлении определённых условий

Введение принципа обязательного реформирования при наступлении определённых условий

Налоговая реформа

Подоходные налоги

Ограничение доли доходных статей 18% ВВП
Отмена альтернативного минимального дохода, налога на наследство, налога на инвестиционные доходы.
Две ставки налогообложения: 10% и 25%

Ограничение доли доходных статей 18% ВВП
Отмена альтернативного минимального дохода, налога на наследство, налога на инвестиционные доходы.
Две ставки налогообложения: 10% и 25%

Реформа с введением максимальной ставки в 25%

Реформа с введением двух ставок: 10% и 25%
Отмена альтернативного подоходного налога

Налоги на прибыли корпораций

Замена налогов на прибыли корпораций на НДС со ставкой 8,5%

Замена налогов на прибыли корпораций на НДС со ставкой 8,5%

Снижение максимальной ставки корпоративного налогообложения до 25%

Снижение максимальной ставки корпоративн a href=ого налогообложения до 25%
Введение территориальной системы уплаты налогов

Количественные параметры

Долг в 2020 ф.г.

40% ВВП

69,2% ВВП

68,7% ВВП

65,1% ВВП

Дефицит в 2020 ф.г.

2,2% ВВП

3,8% ВВП

1,8%

1,0% ВВП

The Committee for a Responsible Budget. Paul Ryan’s Budget Proposals. August 15, 2012. – http://www/cfrb.org.

Анализ этих планов показывает, что они сравнительно быстро менялись в зависимости от экономической конъюнктуры и политических настроений в американском обществе. Многие положения этих планов нашли отражение в соответствующих разделах предвыборной платформы Республиканской партии, что лишний раз подчёркивает возможную ключевую роль Райана в выработке фискальной политики США в случае победы республиканцев на президентских выборах 2012 г.

Системный кризис бюджетного процесса

Не следует однако думать, что неразбериха и сбои в бюджетном процессе на Капитолийском холме никоим образом не затронули исполнительную власть, в рамках которой федеральные министерства и ведомства продолжают функционировать, как швейцарские часы. Совсем наоборот – политический кризис на Капитолийском холме самым непосредственным образом повлиял на работу исполнительной ветви власти. Американские аналитики с растущей тревогой отмечают, что, во-первых, федеральные министерства и ведомства по мере задержек в своевременном принятии бюджета на очередной финансовый год испытывают большие затруднения в заключении контрактов и выдаче грантов в начавшемся финансовом году, поскольку они не знают точно полного объёма бюджетных средств, которые им предстоит освоить; во-вторых, усиливается неритмичность в работе федеральных министерств и ведомств, которые в первые месяцы начавшегося финансового года пребывают в состоянии неопределённости («сотрудники пьют кофе»), а в конце года работают в авральном режиме; в-третьих, возникают задержки в заключении контрактов, в частности, на проведение ремонтных работ в федеральных зданиях и сооружениях, что нередко ведёт к их удорожанию; в-четвёртых, федеральные министерства и ведомства испытывают сложности с обновлением кадров по мере старения корпуса федеральных служащих вследствие неритмичной работы; в-пятых, серьёзные трудности возникают в стимулировании труда федеральных служащих из-за задержек в выплате премиальных и повышении должностных окладов вследствие неопределённости с бюджетной сметой [30].

В результате Главное контрольно-финансовое управление США (ГКФУ), которое по закону обязано ежегодно проводить аудиторскую проверку финансовой деятельности федерального правительства в лице его 24 основных министерств и ведомств, по итогам 2011 фин.г. отказалось не в состоянии сделать её (также как и за предыдущий 2010 фин.г.), мотивировав это тем, что оно не может выполнить свои прямые служебные, законодательно утверждённые обязанности по причинам «повсеместных нарушений в правилах внутриведомственного контроля за финансовыми потоками, значительных пробелов в отчётности и других бухгалтерских проблем». При этом ГКФУ особо указало на то, что самыми острыми являются; «1) серьёзные проблемы с финансовой отчётностью в Министерстве обороны, которое практически представило её в форме, не поддающейся аудиторской проверке; 2) неспособность федерального правительства адекватно проконтролировать и свести воедино систему межбюджетных отношений со штатными и местными органами власти и финансовые взаимозачёты между федеральными министерствами и ведомствами; 3) общая неэффективность процесса подготовки финансовой отчетности 24 министерствами и ведомствами» [31].

Особой критике подверглась деятельность Министерства обороны, Министерства внутренней безопасности, Министерства здравоохранения и социальных услуг и Министерства финансов США. Первые два министерства представили финансовые отчёты о своей деятельности, которые вообще не поддаются аудиторской проверке, хотя при этом Министерство внутренней безопасности сделало значительный прогресс в подготовке своего финансового отчёта. Министерство здравоохранения и социальных услуг не смогло представить удовлетворительного отчёта о финансовой деятельности крупнейшей программы медицинского обслуживания пенсионеров «Медикэр», а Министерство финансов – о своей деятельности в сфере трансфертных выплат штатным и местным органам власти. Можно указать при этом, что в случае министерств обороны и внутренней безопасности речь идёт о бюджетах, составляющих в настоящее время порядка 800 млрд. долл., программы «Медикэр» − о бюджете в сумме порядка 500 млрд. долл. и о трансфертных платежах штатным и местным органам власти – в сумме свыше 600 млрд. долл.

При этом ранее в конце 2011 г. в своём официальном заявлении ГКФУ прямо − хотя и в завуалированной форме − указало, что оно не может с бухгалтерской точки зрения определить судьбу 115,3 млрд. долл., которые «растворились», будучи то ли неправильно выплаченными, то ли направленными на обеспечение информационной безопасности всего федерального правительства, то ли оказались неучтенными при взимании налогов [32]. Если называть вещи своими именами – оказались бесследно разворованными федеральными служащими. Собственно говоря, это и является прямым фискальным следствием «бюджетных дрязг» на Капитолийском холме – пока паны, т.е. сенаторы и конгрессмены, дерутся, холопы, т.е. федеральные служащие всех уровней и структур, пользуясь резким падением финансовой управляемости федерального правительства, просто тащат средства из федеральной казны, справедливо полагая – сотней миллиардов долларов больше, сотней миллиардов долларов меньше: какая разница, когда речь идёт о бюджетных дефицитах в размере 1,3 трлн. долл.?!

Системный кризис бюджетного процесса в федеральном правительстве, однако, этим не исчерпывается. Один из самых верных признаков такого кризиса во всех политических культурах – это назначение политических выдвиженцев (комиссаров) на должности, которые предполагают использование высококлассных профессионалов. Административно-бюджетное управление (АБУ) при президенте США – мозг и сердце федерального правительства, особенно его руководящие должности, неизменно комплектовалось специалистами самой высокой квалификации, поскольку в их ведении находятся финансовые потоки, измеряемые десятками процентов ВВП. Кадровая чехарда в экономическом блоке администрации Обамы, резко усилившаяся после двух лет её пребывания у власти, затронула и это федеральное ведомство. После ухода с поста директора АБУ П.Орзага в июле 2010 г. директором был назначен Дж.Лью, ранее занимавший эту должность в демократической администрации У.Клинтона с 1997 по 2001 гг. Лью сравнительно долго – вплоть до ноября 2010 г. − не мог преступить к исполнению своих обязанностей из-за проволочек в его утверждении на эту ключевую должность Сенатом США.

Фактически под руководством Лью был подготовлен проект федерального бюджета всего на один год – на 2013 фин.г., после чего в начале января 2012 г. Обама спешно перебросил его на должность главы администрации Белого Дома, сделав, по всей видимости, одной из ключевых фигур своей предвыборной кампании. Вероятно, использование Лью в этом качестве давно планировалось в Белом Доме, и поэтому в феврале 2011 г. на должность заместителя АБУ была рекомендована Х.Хиггинботтом, которая была утверждена в этом качестве Сенатом США только в октябре 2011 г. Задержка в её назначении была вызвана тем, что даже видавшие виды американские сенаторы были в прямом смысле этого слова поражены назначением на эту ключевую должность политолога, которая была членом предвыборного штаба Обамы во время президентской кампании 2008 г. Как отмечалось в заявлении республиканской фракции Бюджетного комитета Сената США, «г-жа Хиггинботтом, которая ранее была советником президента Обамы во время кампании 2008 г., вообще не имеет подготовки или опыта работы в бюджетной сфере. Её предшественники на этом посту имели в среднем опыт работы в АБУ в течение не менее 6,5 лет, если не больше. Объективно, она является наименее квалифицированным назначенцем на эту должность на протяжении многих десятилетий».

Говоря о системном кризисе бюджетного процесса США, нельзя не привести отрывок из стенограммы слушаний в Сенате США, посвященных назначению Хиггинботтом на должность заместителя директора АБУ. «Сенатор С.Браун: В АБУ вы будете фигурой номер два. Я имею в виду, что в отсутствие директора Лью вы потенциально будете исполнять его функции. И в этом качестве, я полагаю, вы будете иметь дело с бухгалтерским учётом и с процессом составления бюджета в АБУ. Я точно очертил ваши будущие функции?

Хиггинботтом: Да.

Браун: В этой связи мне хотелось бы вернуться к тому вопросу, который я вам уже задавал: какой опыт бухгалтерской работы и составления бюджетов вы имеет?

Хиггинботтом: Я принимала большое участив в выработке политических решений … .

Браун: Да, я вас понял. Но мой вопрос сводится к тому, какой опыт работы бухгалтера или специалиста по составлению бюджетов вы имеете помимо вашего участия в принятии политических решений?

Хиггинботтом: Я не являюсь специалистом в бюджетных вопросах. Но бюджет президента является точным отражением его политических приоритетов» [33].

В результате на всем протяжении 2012 г. АБУ руководилось на основе президентского Указа № 13615 от 21 мая 2012 г., который утвердил Дж.Зинтса в качестве и.о. директора управления, а его заместителем − Х.Хиггинботтом [34]. При этом следует иметь в виду, что Дж.Зинтс был утвержден в должности заместителя директора АБУ в 2009 г., и сферой его ответственности является управление, а не бюджет. Чехарда в руководстве АБУ в преддверии президентских выборов лишний раз подтверждает авральный характер принятия ключевых решений по проблемам фискальной политики в администрации Обамы, которая в прямом смысле этого слова живёт одним днём – днём 6 ноября.

Американские аналитики всё в большей степени склонны рассматривать системные сбои в бюджетном процессе как проявление растущей радикализации политических процессов в США в целом [35]. Эта радикализация связана и обусловлена растущей социально-классовой дифференциацией американского общества, в результате чего, если в прошлом «процесс рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администраций представлял собой разновидность тихой гавани неторопливого принятия решений членами Конгресса от штатов и избирательных округов, которые гарантировали им регулярное переизбрание, то в настоящее время он превратился в серию лакмусовых тестов на лояльность членов Конгресса ключевым избирательным блокам и идеологиям. При таком функционировании политической системы вообще очень трудно достигнуть приемлемых политических соглашений, а проволочки в принятии бюджета на очередной финансовый год становятся нормой» [36].

Примечания:

[1] U.S. Senate. Committee on Budget. Republicans. Sessions Comments On President’s Economic Address. June 08, 2012. – http://www.senate.gov.

[2] Bureau of the Public Debt. TreasuryDirect. The Daily History of the Debt Results. – http://www.td.gov.

[3] U.S. House of Representatives. Committee on the Budget. Assessing President Obama’s Fiscal Record. August 2, 2012. P. 8. – http://www.house.gov.

[4] U.S. Bureau of Economic Analysis. National Income and Product Accounts Tables. Table 1.1.1. Percent Change From Preceding Period in Real Gross Domestic Product. – http://www.bea.gov.

[5] IMF. World Economic Outlook: Slowing Growth, Rising Risks. September 2011. Wash., 2011, p. 19. – http://www.imf.org.

[6] Executive Office of the President. Council of Economic Advisers. The American Jobs Act: What Our Economy Needs Now. September 13, 2011. P. 25. – http://www.cea.gov.

[7] Ibid., pp.7-8.

[8] Ibid., pp.8-9.

[9] Ibid., p.10.

[10] Ibidem.

[11] Ibid., p.7.

[12] В Палате представителей этот ключевой для администрации законопроект поддержали 293 конгрессмена, против выступили 132 депутата; в Сенате он набрал необходимые 60 голосов «за», 36 сенаторов голосовали «против» (Library of Congress. Bill Summary & Status. 112th Congress (2011 - 2012). H.R.3630. Middle Class Tax Relief and Job Creation Act of 2012. – http://www.lc.gov).

[13] CBO. Budgetary Effects of the Conference Agreement for H.R. 3630, the Middle Class Tax Relief and Job Creation Act of 2012, as Posted on the Web Site of the House Committee on Rules on February 16, 2012. P.2. – http://www.cbo.gov

[14] Более подробно см.: ВасильевВ.С. Состояние системы федеральных финансов США в 2010 г.: игры на выживание. – «Америка и Россия в XXIв.», № 2, 2010.

[15] Подробнее см.: Травкина Н.М. Федеральный бюджет США: закон и политика. М.: Наука, 2002, с.15-34.

[16] Statement by Louis Fisher, The Constitution Project, Before the Senate Committee on the Budget, “Improving the Congressional Budget Process”. October 12, 2011. P.2. – http://www.senate.gov

[17] Statement of Philip G. Joyce, Professor of Management, Finance and Leadership, University of Maryland, School of Public Policy Before Committee on the Budget, United States Senate. October 12, 2011 On “Improving the Congressional Budget Process”. PP. 1-2. – http://www.senate.gov

[18] United States Senate. Committee on the Budget. Republicans. Ranking Member Jeff Sessions. Press Releases. Aug 10 2012. Sessions And Ryan: ‘Unprecedented 1,200 Days’ Since Senate Democrats Passed A Budget. − http://www.budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/2012/8/sessions-and-ryan-unprecedented-1-200-days-since-senate-democrats-passed-a-budget.

[19] The White House. An Administration-wide Response to the Drought. August 7, 2012. – http://www.whitehouse.gov.

[20] CBO. Estimated effects on direct spending of H.R. 6233, the Agricultural Disaster Assistance Act of 2012, as introduced on July 31, 2012. August 1, 2012. P. 2. – http://www.cbo.gov.

[21] U.S. Senate. Senate Budget Committee. Chairman Conrad's Additional Comments During Floor Debate on Republican Budget Resolutions. Statements on Budget Control Act. May 16, 2012. – http://www.senate.gov

[22] Reid, Boehner announce agreement to avoid pre-Election Day shutdown. – “The Hill”, July 31, 2012.

[23] Republican Platform 2012. We Believe in America. P. i. – http://www.gopconvention2012.com

[24] Ibid., p.4.

[25] Ibid., p.2.

[26] Ibid., p.3.

[27] Ibidem.

[28] Romer Ch., Romer D. Do Tax Cuts Starve the Beast: The Effect of Tax Changes on Government Spending. NBER Working Paper No. 13548. October 2007. 61 pp. − http://www.nber.org/papers/w13548.

[29] Sewell D. Ryan honed conservative economic views at Miami U., spoke at 2009 commencement. – “The Republic (Columbus)”, August 11, 2012.

[30] Statement of Paul L. Posner, Centers on the Public Service, George Mason University Before the Senate Committee on the Budget October 12, 2011. PP. 2-3. – http;//www.senate.gov.

[31] GAO. Fiscal Year 2011. U.S. Government Financial Statements. The Federal Government Faces Continuing Financial Management and Long-Term Fiscal Challenges. March 1, 2012. GAO-12-444T. P. 6. – http://www.gao.gov

[32] GAO. Press Release. December 23, 2011. Significant Financial Management and Fiscal Challenges. Reflected in the U.S. Government's 2011 Financial Report. – http://www.gao.gov

[33] United States Senate. Committee on the Budget. Republicans. Ranking Member Jeff Sessions. Press Releases. Budget Background. Mar 31 2011. Action Alert: Controversial Budget Nominee Headed For Vote Today. − http://budget.senate.gov/republican/public/index.cfm/2011/3/action-alert-controversial-budget-nominee-headed-for-vote-today.

[34] Presidential Documents. Executive Order 13615 of May 21, 2012. Providing an Order of Succession Within the Office of Management and Budget. – “Federal Register”, Vol. 77, No. 101, May 24, 2012, p. 31159.

[35] В настоящее время в США сформировалось целая научная школа политической и экономической мысли, которая рассматривает растущие дисфункции в общественной жизни США как следствие растущей социально-классовой поляризации Америки. См., в частности: McCarthy N. The Politics of the Pop: The Effects of Ideology, Partisanship, and Interest in the Response the U.S. Finance Crisis and Great Recession. October 21, 2010. – http://www.princeton.edu/.../McCarty_paper.pdf.

[36] Statement of Paul L. Posner, Centers on the Public Service, George Mason University Before the Senate Committee on the Budget October 12, 2011. P. 3. – http://www.senate.gov.

Россия и Америка в XXI веке, №2, 2012

Читайте также на нашем портале:

«Влияние глобализации на американский рынок труда» Тамара Кондратьева

«Некоторые особенности и проблемы текущей финансово-экономической ситуации в США» Лариса Капица

«Бюджетные проблемы Пентагона в период глобального финансового кризиса» Сергей Толкачев

«США на пути к «новой экономике»» Виктор Супян

«О динамике уровня бедности в США» Е. Кузнецова


Опубликовано на портале 16/11/2012



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика