Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Российская Конституция 1993 г.: проблемы реализации и переработки

Версия для печати

Специально для сайта «Перспективы»

Ольга Беглова

Российская Конституция 1993 г.: проблемы реализации и переработки


Беглова Ольга Александровна - ассистент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.


Российская Конституция 1993 г.: проблемы реализации и переработки

Наступление Дня Конституции РФ всякий раз становится дополнительным поводом для обсуждения и оценки действующего основного закона России, его потенциала и перспектив. Серьезные дискуссии на эти темы постоянно ведутся как в научном мире, так и среди юристов-практиков. Усиливается критика, связанная с проблемами реализации, неопределенностью и несогласованностью ряда конституционных норм. Многие недостатки документа признают даже самые ревностные защитники Конституции 1993 г. О чем именно идет речь, надо ли менять конституционные устои и каким образом?

Наступление Дня Конституции РФ всякий раз становится дополнительным поводом для обсуждения и оценки ее роли, дискуссий о заложенном в ней потенциале, перспективах ее развития, возможности и необходимости изменения ее текста. Серьезные дискуссии ведутся как в научном мире, так и среди юристов-практиков, не чужды их и люди, не связанные с юридической профессией, но заинтересованные в адекватной реализации своих прав и свобод, эффективном функционировании государственных институтов. Усиливается критика Конституции, связанная с проблемами ее реализации, неопределенности и несогласованности ряда норм, пробелами, звучат предложения о корректировке текста. В частности, много говорится о неопределенности положений статьи 55 Конституции, которые позволяют ограничивать права и свободы граждан и потому требуют обязательного уточнения (см., напр., Чердаков С.В. К вопросу о возможности пересмотра Конституции Федеральным Собранием Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 2 - 5).

Вопрос о целесообразности изменения Конституции сложен тем, что Конституция обладает статусом своего рода правовой «святыни», Основного закона, являющего базой всего российского законодательства и правовой гарантией стабильности государственного и общественного строя. Потребность в конституционных изменениях может возникать, но механизм таких изменений, заложенный в самом тексте Конституции, достаточно сложен. Изменение положений трех принципиальных глав влечет необходимость созыва Конституционного Собрания и разработки нового проекта Конституции. Это глава 1 «Основы конституционного строя», положениям которой не могут противоречить никакие другие положения Конституции, глава 2 «Права и свободы человека и гражданина», положения которой определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также глава 9, регулирующая сам порядок изменения Конституции. Механизм внесения изменений в главы 3-8 хотя и не требует принятия новой Конституции, тоже непрост. В него вовлечены и обе палаты Федерального Собрания, и президент, и органы государственной власти субъектов РФ, итогом усилий которых становится специальный Закон о поправке к Конституции.

С момента появления действующей Конституции положения ее корректировались скупо и касались, в основном, изменения субъектного состава России и наименований субъектов Федерации, что не требовало задействовать упомянутый сложный механизм принятия Закона о поправке к Конституции, и тем более ее пересмотра. В 1996 году трижды и еще дважды в 2001 и в 2003 годах -специальными указами президента РФ вносились изменения в наименования субъектов РФ. С 2004 до 2007 года было принято пять федеральных конституционных законов об объединении субъектов РФ (прекратили свое существование шесть автономных округов), что также потребовало корректировки содержания 65 статьи Конституции, содержащей перечень наименований субъектов РФ.

Конец 2008 года ознаменовался более серьезными изменениями. Были приняты два закона о поправке к Конституции, закрепляющих продление срока полномочий президента Российской Федерации до 6 лет и Государственной Думы до 5 лет, а также обязанность правительства представлять отчеты Думе. Хотя эти поправки имели точечный характер и не затронули суть конституционной модели власти в целом, сам факт их внесения провоцирует постановку вопроса: не стоит ли скорректировать и другие положения Конституции, учитывая выявившиеся проблемы ее реализации и адаптации к российской правовой действительности? Поправки 2008 года стали преодолением табу на содержательные конституционные изменения. Если Конституция в принципе нуждается не только в преобразовании, развитии в практике её толкования и применения, но и в текстуальных изменениях – значит, должна быть открыта дискуссия о том, какие именно изменения назрели.

За последние годы Конституция нередко подвергалась массовой критике, которая касалась различных сфер, например, прав и свобод человека и гражданина, территориального устройства государства, устройства органов государственной власти. Эта критика затрагивала практически все главы Конституции. Например, должностные лица республик в составе РФ (Татарстана, Башкирии) обвиняют Конституцию в недостаточных гарантиях самостоятельности субъектов и их независимости от федеральной власти. Оппозиционные партии (например, партия «Яблоко») требовали усиления конституционного механизма контроля парламента за правительством и ограничения полномочий президента по координации деятельности всех ветвей власти. Противники легализации абортов обрушиваются на статью 20 Конституции, считая, что она не гарантирует право на жизнь с момента зачатия и т.д. и т.п.

Однако прежде чем обсуждать оправданность критики конкретных недостатков Конституции, необходимо вспомнить то общее значение, которое она приобрела в истории российской государственности, ее главные отличительные особенности по сравнению с прежними конституционными актами, действовавшими на территории российского государства.

Принципиальное отличие Конституции 1993 года от предыдущих конституций состоит в том, что она закрепила новые для России ценности и ориентиры, новую систему организации публичной власти, поставив в центр этой системы права и свободы человека и закрепив механизмы их защиты от произвола власти в соответствии с мировыми стандартами.

Прежние подходы рассматривали человека, во-первых, как часть определенной социально-экономической системы, во-вторых, как активного участника политических отношений, и только в последнюю очередь как индивида, имеющего личную жизнь, неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством. В центре внимания современной Конституции находится человек, его достоинство и индивидуальная свобода, возможность распоряжаться своими способностями, иметь свои личные воззрения. Эта идея прослеживается в структуре Конституции, в соответствии с которой правам и свободам человека и гражданина посвящена глава 2. Она предваряет главы о территориальном устройстве России и организации ее публичной власти, также она в начале текста закрепляет личные права, поскольку они являются основополагающими, естественными и неотъемлемыми, а уже затем права политические и социально-экономические. Кроме того, в Конституции закреплена отдельная группа прав, составляющих гарантии защиты других прав, в первую очередь при осуществлении правосудия.

Конституция 1993 года определила федеративное устройство в соответствии с субъектным составом, сформированным в 1992 году. К этому моменту Российская Федерация включала в себя три вида субъектов: республики, национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа), территориальные образования (края, области, города федерального значения). Конституция установила важнейшие принципы построения федеративного государства: государственную целостность, наличие суверенитета только у Федерации в целом, но не у входящих в ее состав субъектов, их равноправие, разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, уважая при этом их право на собственную территорию, особенности развития и самостоятельность по предметам собственного ведения.

Конституция 1993 года установила новую форму государственного правления и систему организации публичной власти, фактически утвердив сильную президентскую республику с серьезными полномочиями президента, ликвидировав систему Советов и образовав Федеральное Собрание, состоящее из верхней палаты, представляющей субъекты федерации, и нижней палаты, представляющей российский народ в целом.

Особенность Конституции 1993 года состоит также в том, что она не закрепляет даже основы системы органов государственной власти субъектов федерации, предусматривая, что данная система устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Однако Конституция закрепляет основы местного самоуправления, не относящегося к государственной власти, что позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения.

Подводя итог особенностям Конституции 1993 года, нельзя не признать, что она принималась в спешке, в сложных политических условиях и многие вопросы и отношения ею урегулированы не были. Этот факт можно объяснить и отсутствием на тот момент четкого представления о том, как эти отношения должны развиваться, и политическими соображениями, своего рода компромиссом политики и права. Однако основным достижением Конституции, по мнению очень многих, включая автора данной статьи, является закрепление в ней основных ценностей мирового конституционализма, принципиально новой концепции прав и свобод человека, отделение принципов государственной целостности и стабильности от идеологической диктатуры.

Между тем не все юридические ценности, заложенные в Конституции, не весь ее потенциал воплощены в жизнь. Многие положения Конституции носят, фактически, декларативный характер и выражают те идеалы, к которым еще предстоит стремиться. Рассмотрим подробнее проблемы в реализации конституционных положений.

Одна из проблем связана с принципом прямого действия Конституции, непосредственно закрепленным в статье 15. Эта статья предполагает реализацию Конституции независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных правовых актов. Конституция призвана регулировать основополагающие начала общественных отношений, которым предстоит развиваться, что подразумевает, в определенной степени, ее стратегический характер. Кроме того, Конституция не преследует цель конкретизировать абсолютно все общественные отношения – это задача законов и иных нормативных правовых актов. Однако это не позволяет считать ее лишь своего рода декларацией, поскольку ей не чуждо и наличие ряда положений, действующих в качестве конкретных и самодостаточных регуляторов принципиально важных и значимых вопросов. Наглядной иллюстрацией таких положений являются, например, нормы Конституции о сроках полномочий президента и Государственной Думы, норма о наличии в российском парламенте двух палат. В таких случаях, а также в случае отсутствия конкретизирующего нормативного акта, норма Конституции должна применяться непосредственно. Это подтверждается пленумом Верховного Суда РФ в постановлении № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (Бюллетень ВС РФ, 1996, №1). Но часто конституционная норма воспринимается только в том случае, если она «оживлена» законом или иным нормативным актом, или же трактуется применяющим ее субъектом таким образом, что ей придается иной по сравнению с заложенным в ней смысл.

Другая проблема реализации Конституции касается ее соотношения с актами действующего законодательства, которые, с одной стороны, призваны развить ее положения и обеспечить их воплощение в действительность, а с другой стороны, должны соответствовать ей как акту, обладающему высшей юридической силой.

Далеко не все из прямо предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов (а также законов, предполагаемых логикой конституционных положений), воплощены. Так, не приняты важнейшие федеральные конституционные законы о Конституционном Собрании, об изменении конституционно-правового статуса субъекта федерации. Из предусмотренных Конституцией федеральных законов некоторые существовали ранее, но до сих пор не обрели новую редакцию, при том, что существующая их версия не всегда отвечает современным реалиям.

В связи с этим возникает вопрос о возможности применения таких законов. В упоминавшемся постановлении пленума ВС РФ содержится разъяснение: суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию в том случае, если придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции, противоречит ей, или к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции, находится в противоречии с ее положениями. Это может повлечь произвольное истолкование судом и федерального закона как не соответствующего Конституции, и самой конституционной нормы и тем самым привести, среди прочего, к ограничению прав и свобод граждан. Такое произвольное толкование тем более возможно, что многие конституционные нормы не содержат конкретного регулирования, а носят общеустановочный характер.

Гарантией против подобной ситуации является правило «О Конституционном Суде Российской Федерации», установленное федеральным конституционным законом. В соответствии с этим правилом суд должен обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, если при рассмотрении дела в любой инстанции он пришел к выводу о несоответствии применяемого им закона Конституции. Данное правило уточнено Конституционным Судом РФ, который в постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 25, ст. 3004) подчеркнул, что обращение суда в КС РФ с запросом о проверке конституционности закона является в таком случае не правом, а обязанностью суда.

Существуют и другие проблемы реализации конституционных положений. В целом наличие подобных проблем связывают в первую очередь с действиями или бездействием публичных властей, применяющих Конституцию. Однако многие из них прямо вытекают из недостатков самого текста Конституции: неопределенности и несогласованности ряда ее положений, пробелов. Приведем то, что чаще всего подвергается критике.

Одна из наиболее обсуждаемых проблем связана с принципом разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Имеется некоторое несовпадение между статьей 10 Конституции, закрепляющей данный принцип, и частью 1 статьи 11, перечисляющей четыре звена в системе государственной власти (президент РФ, Федеральное Собрание РФ, правительство РФ, суды РФ). Исходя из смысла положений Конституции, участие президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в одну из ветвей власти. Конституция закрепляет за ним статус главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Однако положение президента в системе существующих трех властей Конституцией не определено, что дает почву для дискуссий о существовании особой формы власти – президентской и о сущности тех полномочий, которыми он должен быть наделен. Нередко критикуется наделение президента РФ некоторыми полномочиями, нарушающими баланс в системе законодательной, исполнительной и судебной власти. В частности, многие полномочия, которые типичны для исполнительной власти, осуществляемой в соответствии с Конституцией правительством, фактически переданы президенту, что ограничивает парламентский контроль за исполнительной властью.

Не урегулирован Конституцией и ряд принципиальных вопросов о природе и статусе некоторых государственных органов, таких как федеральные органы исполнительной власти, прокуратура, избирательные комиссии, администрация президента. Наряду с правительством исполнительную власть осуществляют федеральные органы исполнительной власти, - министерства, службы и агентства, - статус которых определен указом президента. Между тем Конституция предусматривает осуществление исполнительной власти только правительством (ст.110 Конституции РФ). Ситуация осложняется и тем, что часть федеральных органов исполнительной власти действуют непосредственно под руководством президента.

Не менее проблематичен вопрос о месте прокуратуры в системе трех ветвей власти и об обоснованности включения статьи о ней в главу 7 Конституции «Судебная власть», поскольку прокуратура не вправе осуществлять правосудие и потому, строго говоря, не может быть отнесена к судебной власти .

Аргументами в пользу конституционной реформы служат и серьезные вопросы, с которыми столкнулась Россия как федеративное государство. Эти вопросы связаны с субъектным составом федерации и тенденцией к укрупнению субъектов, обеспечением равноправия статуса субъектов федерации в условиях необходимости учета их особенностей. Широко известна проблема особенностей статуса республик, автономных областей, а также автономных округов, входящих в состав области или края. Конституционное разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами допускает возможность заключения между органами государственной власти РФ и ее субъектов договоров об их разграничении.

Порядок регулирования Конституцией вопросов местного самоуправления также вызывает критику, связанную в первую очередь с неопределенным статусом этой особой формы осуществления власти. С одной стороны, из конструкции статьи 12 Конституции можно сделать вывод о противопоставлении местного самоуправления в качестве власти общественной, осуществляемой непосредственно народом, и государственной власти, поскольку эта статья не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. С другой стороны, Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и это дает повод сделать вывод, что в некоторых случаях местное самоуправление действует от имени и в качестве государственной власти. Таким образом, природа его остается не вполне понятной.

Проблемные формулировки главы 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина», создают препятствия для реализации ряда конституционных прав и свобод. Это известно не только специалистам в сфере юриспруденции, но и обычным гражданам. К таким вопросам относятся двойное гражданство, реальность конституционного принципа равенства, разрешительного на практике характера реализации некоторых прав и свобод, размытые конституционные формулировки тех условий, при которых возможны ограничения прав и свобод. Яркий пример такой неопределенности - уже упоминавшиеся положения статьи 55 Конституции РФ, которые нечетко разграничивают допустимые ограничения и недопустимое умаление прав человека, оставляя широкую свободу толкования условий и оснований ограничения прав.

Кроме того, звучат обоснованные предложения включить в текст Конституции специальные главы, регулирующие основы таких важных положений, как статус органов государственной власти субъектов федерации, избирательное право и конституционно-правовая ответственность.

Большинство из указанных недостатков текста Конституции признают даже самые ревностные защитники Конституции. Однако вопрос о путях их преодоления и повышения эффективности Конституции вызывает споры. Сторонники неприкосновенности конституционного текста делают акцент на совершенствовании действующего законодательства, деятельности Конституционного Суда, повышении авторитета и охране Конституции. Так, необходимость защиты ее фундаментальных установлений отстаивали российские президенты, каждый из которых в период своих полномочий выполнял роль гаранта Конституции, судьи Конституционного Суда. В то же время многие ученые и политики предлагают изменить конституционно-правовые нормы или даже разработать новый документ, ссылаясь на спешность и непростые политические условия принятия Конституции 1993 г. и на несоответствие ее реалиям сложившегося общественного строя.

Сторонники неизменности Конституции неоднократно подчеркивали, что российская Конституция достаточно молода и заложенный в ней потенциал далеко не исчерпан. Представляется, что он может быть оживлен и развит и без принципиальной переработки, например, путем законодательной конкретизации конституционных положений, в том числе тех, которые не предусматривают прямо необходимость законодательного уточняющего регулирования, или же ее толкования. Эта задача требует значительных усилий и Федерального Собрания, играющего ключевую роль в принятии российских законов, и Конституционного Суда, который, интерпретируя конституционные положения, призван связать Конституцию с реальной жизнью, сделать ее ясной и применимой на практике.

Эффективность таких путей подтверждается положительными примерами. В качестве иллюстрации можно привести и ряд решений Конституционного Суда, например, тех, в которых были разрешены спорные вопросы законотворческого процесса, избирательного права, пределов полномочий президента, уточнение вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К примеру, только из решения Конституционного Суда РФ о толковании статьи 137 Конституции от 28 ноября 1995 года стало понятно, что изменения наименований субъектов РФ в Конституцию должны вноситься указом президента РФ. Конституционный Суд в 1996 и в 1998 году дважды рассматривал вопрос, вправе ли президент не подписывать направленный ему федеральный закон, ссылаясь на нарушения, допущенные в процессе его принятия. Окончательное решение – постановление от 6 апреля 1998 года – внесло ясность, потребовав от президента РФ в любом случае подписать закон, направленный ему уполномоченными должностными лицами Государственной Думы или Совета Федерации. Только затем президент вправе оспорить закон в связи с допущенными нарушения при его принятии в Конституционном Суде РФ.

Вместе с тем нельзя исключать и опасность возникновения ряда проблем, связанных с реализацией Конституционным Судом и Федеральным Собранием таких полномочий. В их числе – вопрос о пределах и степени интерпретации Конституционным Судом конституционных норм, которая может привести фактически к появлению новой нормы, а также опасность принятия не вполне продуманных законов, неравномерного законодательного урегулирования различных сфер общественных отношений. Так, положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», хотя и уточнили установленное Конституцией достаточно расплывчатое разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов, вызывают дискуссии об их практическом воплощении. К примеру, остается неопределенность в том, кому принадлежат полномочия в сфере контроля за трудовой деятельностью иностранных граждан, - федерации или субъектам РФ. Четкое указание по этому вопросу ни в Конституции, ни в законодательстве найти нельзя (Хабриева Т.Я. Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права, 2008, N 4).

Итак, надо ли перерабатывать конституционные нормы? Конституция, как и любой другой закон, несовершенна. Она может содержать в себе противоречия и отставать от общественной практики или же, напротив, чрезмерно опережать ее, превращаясь в своего рода декларацию, недостижимый идеал. Любой закон, даже конституция, не является неприкосновенным и может быть подвергнут изменениям. Опросы общественного мнения показали, что более половины граждан считают необходимым вносить поправки в действующую Конституцию (http://bd.fom.ru/report/cat/pow_con/d074926).

Однако нельзя забывать о том, что Конституция – это особый нормативный правовой акт, регулирующий основы жизни государства и общества, одним из главных свойств которого является стабильность. Необдуманная переработка ее положений может негативно сказаться на ее правовых и духовных ценностях, разделяемых обществом, и на правовой стабильности, повлечь стремительное и непродуманное преобразование законодательства, базирующегося на конституционной основе. И нет никакой гарантии того, что обновленная или даже новая Конституция не столкнется с аналогичными проблемами.

Уважение к Конституции и осознание необходимости неукоснительного соблюдения ее положений – первый и фундаментальный шаг на пути к ее совершенствованию.


Читайте также на нашем сайте:

«Русский конституционализм XVIII – начала XIX в.» Сергей Польской

«Конституция и жизнь страны» Всероссийский центр изучения общественного мнения


Опубликовано на портале 11/12/2009



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика