Результаты анализа законотворческой практики позволили выделить новый вид угроз национальной безопасности — в правовой сфере. Речь идет о возможности нанесения ущерба жизненно важным интересам Российской Федерации в результате принятия законодательных актов, «не до конца продуманных» с точки зрения правовых последствий либо разработанных в интересах определенных групп лиц. Следует отметить, что если правовые последствия и их влияние на безопасность личности, общества и государства может оценить или спрогнозировать только высококвалифицированный специалист (поскольку такой анализ необходимо проводить с учетом влияния различных факторов, в том числе иногда весьма субъективных), то недопущение принятия «заказных» законов является обязанностью всех государственных структур, в той или иной степени участвующих в обеспечении безопасности Российской Федерации».
Николай Патрушев,
секретарь Совета безопасности России
Из статьи «Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России», опубликованной в «Журнале российского права» № 7, 2007 г.
Законотворчество без правил
Растущий из года в год вал законодательных актов общего экономического характера и для различных отраслей экономики невольно заставляет задуматься, а какими принципами, правилами и нормами руководствуются при этом авторы соответствующих законопроектов и депутаты Государственной думы. Ведь значительная часть принимаемых законов содержит пустые декларации либо директивы типа «пойди туда, не знаю куда» для органов исполнительной власти, поэтому многие из них не работают, а вносимые многочисленные поправки мало что меняют к лучшему.
Нередко законы противоречат положениям Конституции России и другим актам, а также основам соответствующих областей знаний, причём зачастую они сами по себе внутренне противоречивы, и их положения допускают неоднозначное толкование. Все это вносит большую путаницу в правоприменительную практику и способствует росту коррупции.
Вот наглядный пример сказанного. Согласно п. 3 ст. 35 Конституции «никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда». Однако Законом «Об акционерных обществах» разрешено распоряжаться имуществом акционеров решениями квалифицированного большинства собраний акционеров. Такая же норма содержится в Гражданском кодексе. Тем самым вопреки Конституции без всякого суда позволено отчуждать имущество миноритарных акционеров, в том числе продажей акций дополнительной эмиссии сторонним лицам и принудительным выкупом акций миноритариев.
А в Законе «Об электроэнергетике» право внесудебного отчуждения собственности предоставлено уже простому большинству собрания акционеров. Поэтому разделение РАО «ЕЭС» на части может быть оспорено в судах. Абсурд в том, что, законодатель, нарушив конституционную норму, собрание акционеров приравнял к судебному органу.
Список нарушений основного закона можно продолжить. В последнее время модными стали так называемые рамочные законы, в которых нет ничего конкретного или правительству поручается издавать те или иные подзаконные акты. Хотя согласно ст.76 Конституции РФ федеральные законы должны быть прямого действия.
Вместе с тем вызывает недоумение бессистемность, случайность, необоснованность и многообразие выбираемых предметов законодательного регулирования. Многие из них отсутствуют в конституционном перечне предметов федерального ведения и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст.71 и 72 Конституции), по которым должны приниматься конституционные и федеральные законы.
К примеру, недавно были приняты законы о некоторых госкорпорациях, хотя их нет в перечне. Причем, содержимое актов больше смахивает на уставы соответствующих министерств и положения о них, объединённые в один документ. И в то же время сам конституционный перечень предметов ведения исполнен далеко не полностью.
Казалось бы, прежде чем начать разрабатывать и принимать различные нормативные правовые акты, среди которых конституционные и федеральные законы являются главенствующими, во избежание правового хаоса необходимо было принять законодательный акт о нормативной правовой системе страны. В нём должны были бы регламентироваться назначение, цели и предметы регулирования каждого из видов нормативно-правовых актов, критерии и сферы их применимости, критерии выбора предметов регулирования, какие органы государственной власти должны разрабатывать и принимать те или иные акты, порядок их утверждения и согласования и т. п.
Иначе говоря, требовалось прописать важнейшие, конституционно обоснованные принципы построения упорядоченной системы нормативно-правового регулирования для различных сфер общественных отношений.
Проект подобного документа, но только для законов, в 1993 г. разработали, однако большинство слуг народа, по всей видимости, в силу своего «либерализма» законопроект отклонило. Поэтому критерием эффективности законодательной деятельности депутатов стал злополучный вал. А о качестве законотворчества можно судить по множеству неработающих законов и многочисленным вносимым в них поправкам, на что впустую тратятся громадные бюджетные средства, и экономика несёт убытки.
Юристы, которых немало и в Госдуме, не станут отрицать, что основой нормативно-правовых актов является теория права. Согласно науке о праве закон - это нормативный документ, который принимается высшим представительным органом государственной власти или народным референдумом. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения и обладают наибольшей юридической силой по сравнению с нормативными (подзаконными) актами иных государственных органов.
В системе права существуют различные отрасли (сегменты): конституционное право, гражданское, уголовное, финансовое, социальное, экологическое, коммерческое, патентное…
На сегодня разработаны теории права для многих сфер человеческой деятельности и соответствующих видов общественных отношений, а вузы готовят юристов соответствующих специальностей, в том числе юристов-экологов. Но научная теория экономического права у нас все еще не разработана, хотя экономика – базис государства, где различными экономическими отношениями связаны все население страны и его различные социальные группы.
Отсутствовала такая теория и в советское время, когда культивировалось противопоставление политэкономии социализма политэкономии капитализма. Хотя сравнивать между собой идеологию отношений владельцев труда и капитала с самими объектами собственности, присущими любой общественной формации, абсурдно. Надуманная идеология разрушила в стране науку об экономике и породила догмы.
Последствия того времени сказываются по сию пору. Многочисленные теоретики политэкономии социализма перекрасились нынче в «рыночников», вовсю ругают теперь уже социализм, противопоставляя ему «хороший» капитализм, и внедрили в стране псевдорыночную идеологию, результаты реализации которой оказались губительными.
При этом они не отказались от научных степеней и званий, полученных за развитие лженаучных идей, и продолжают плодить новых своих последователей. Конечно же, все это не могло не сказаться на законодательстве в экономической сфере и на отношениях субъектов экономической деятельности, принявших во многом криминальный характер.
Однако, согласно Конституции, наше государство является социальным. Так как это понятие характеризует идеологию взаимоотношений владельцев труда и капитала, то соответствующую общественную формацию следует именовать социальным или социалистическим капитализмом.
Очевидно, такую общественную формацию, существующую уже во многих странах мира, мы и должны строить. Ее характерной особенностью является поддержание баланса интересов различных социальных групп. Одним из важных условий соблюдения баланса является поддержание эквивалентности товарообмена по стоимости, где исходной мерой при формировании себестоимости продукции должна выступать цена труда, обеспечивающая, как минимум, простое воспроизводство ресурсов наёмного работника.
Такая заработная плата играет не только социально значимую роль. Она, как показано ниже, необходима для существования и развития рыночной экономики, без чего не будет самой оплаты труда. Что и произошло с началом так называемых реформ, разрушивших во многом товарное производство. Ведь выполнение этого условия оплаты труда наряду с другими экономическими условиями позволяет выстроить систему сбалансированного платежеспособного спроса и воспроизводства во всех звеньях различных кооперационных производств (подробности см. в статье «Социальное государство как общенациональная идея. И для олигархов тоже». – «Промышленные ведомости» № 3, март 2006 г.).
В качестве главного регулятора такого балансирования может и должно выступать только государство, совместно с обществом создавая соответствующую нормативно-правовую базу. Однако модель конституционно продекларированной общественной формации пока не принята, а словосочетание «рыночная экономика» толкуется по-разному. Поэтому и в экономическом законодательстве царит хаос, а законы пишут все, кому не лень.
Экономическое право для социального капитализма
Как отмечалось, законы должны регулировать наиболее важные общественные отношения. Под ними понимают различные, регламентируемые соответствующими социальными нормами, взаимодействия между отдельными людьми, их социальными группами и между социальными группами и отдельными физическими лицами. Нормы зависят от вида деятельности.
Очевидно, характер и содержание наиболее важных общественных (социальных) отношений при стабильном общественном строе сохраняются длительное время, эволюционируя с прогрессом общества. Поэтому и законы могут долго сохраняться принципиально неизменными. Хотя иногда жизнь требует внесения в них определённых поправок.
Если говорить об экономических отношениях, то они складываются при производстве, распределении, обмене и присвоении средств производства и производимой продукции, в том числе предметов потребления и услуг. Субъекты этих отношений в зависимости от вида экономической деятельности именуются работодатель и наёмный работник, производитель продукции, товаров и услуг и их потребитель, продавец и покупатель, кредитор и заёмщик и т. д.
Из сказанного следует, что экономическое право является комплексной отраслью правовой системы, включающей в себя многие другие ее сегменты, в том числе, образующих гражданское право. Это трудовое право, коммерческое, финансовое, предпринимательское, патентное, банковское, экологическое... Иначе говоря, всё, что относится к нормативно-правовому регулированию отношений субъектов экономической деятельности.
Отсутствие в стране научной теории экономического права не позволяет сформулировать научные основы правового регулирования экономических отношений в условиях социального капитализма. В частности, отсутствие такой теории не позволило при разработке Конституции России, принятой в 1993 г., объективно выделить соответствующие предметы ведения, по которым должны приниматься федеральные законы.
Тем не менее, уже из общих понятий теории и практики права следует, что законы, как отмечалось, регулируют наиболее важные социальные отношения субъектов различных видов общественной деятельности. Очевидно, под наиболее важными следует понимать в первую очередь отношения, правовое регулирование которых связано с необходимостью реализации конституционных положений, включая права и свободы граждан и их групп (объединений), государственная защита которых гарантирована Конституцией РФ.
В экономической деятельности это права потребителей на приобретение качественных, в том числе безопасных товаров и услуг, защищённость имущественных прав граждан, право на охрану их труда, здоровья, достойную жизнь и гарантированный минимум оплаты труда, который должен обеспечивать достойную жизнь, и др.
Так как реализация многих этих прав связана с товарным производством, а также со строительством и эксплуатацией различных зданий, сооружений и технических объектов, то соблюдения в экономической деятельности только общих социальных норм, которые должны обеспечивать осуществление конституционных прав и свобод граждан, зачастую недостаточно. Для этого необходимо ещё и обязательное выполнение определённых технических и технологических норм, а также требований и условий при строительстве и эксплуатации различных объектов, производстве и исполнении товаров и услуг и др.
Эти нормы, требования и условия весьма специфичны в каждой из множества отраслей экономики и товарного производства. Кроме того, они связаны с прогрессом науки, техники и технологий, и каждые 3-5 лет приходится корректировать нормируемые технические и технологические характеристики.
Поэтому во многих странах нормативно-техническое регулирование осуществляется не законами, изменение которых занимает несколько лет, а посредством соответствующих подзаконных нормативных актов. Их разрабатывают и принимают специализированные органы исполнительной власти в пределах законодательно отведённой им правовой компетенции. Ведь подзаконные акты в отличие от законов могут весьма оперативно подстраиваться под вновь возникающие требования и условия технического прогресса.
К этим правовым актам, в число которых входят не только нормативно-технические, относятся государственные (национальные) стандарты, правила эксплуатации и строительства различных объектов, правительственные постановления и другие нормативные правовые документы, соблюдение положений которых в соответствующих сферах экономической деятельности обязательно. Таким образом осуществляется нормативно-правовое регулирование «сверху-вниз».
Но, помимо государственных нормативно-технических актов, существуют еще и негосударственные нормативно-технические документы, предназначенные для регулирования экономических отношений «снизу-вверх». Они разрабатываются корпорациями и отдельными предприятиями для регламентирования собственной деятельности и применяются добровольно.
В их числе значатся и соответствующие стандарты, которые содержат организационные, технологические и технические нормы и требования к исполнению изготавливаемой продукции. Эти нормы и требования не могут не обеспечивать реализацию положений соответствующих государственных нормативно-правовых актов. Ведь в противном случае сбыт потребительских товаров и услуг, качество которых нарушает регламентированные права граждан, будет запрещен.
Законодательное и нормативно-техническое регулирование
Итак, в чем же, как представляется, должна состоять разница между законодательными и нормативно-техническими актами. И те, и другие должны обеспечивать реализацию положений Конституции РФ. Но законы устанавливают нормы, главным образом, социальные, регулирования взаимодействия и поведения субъектов общественных отношений в различных сферах человеческой деятельности. А нормативно-технические акты регламентируют нормы поведения и взаимодействия субъектов экономических отношений при изготовлении и использовании различных объектов, а также их взаимодействия при этом с самими объектами. Это, к примеру, правила эксплуатации электроустановок низкого или высокого напряжения, в которых, в частности, для реализации конституционной нормы об охране труда жестко регламентируются порядок выдачи начальником цеха или мастером заданий на работы, допуск к ним работников и контроль над их проведением.
Однако Законом «О техническом регулировании» отменили обязательность применения стандартов и других нормативно-технических документов и вместо них ввели новые федеральные законы - технические регламенты. Поэтому и упомянутые правила эксплуатации электроустановок, написанные «на крови», теперь должны заменить законами – техническими регламентами о безопасности установок, что совершенно недопустимо.
Дело в том, что эти электроустановки сами по себе опасны, и необходимо регламентировать их обслуживание, исключающее опасность для персонала.
Новый нормативно-правовой акт представляет собой не имеющую аналогов в мире искаженную форму стандарта, а придание ему двух разных юридических статусов – юридический нонсенс. Причём, техрегламенты нормируют требования только к безопасности продукции, зданий и сооружений, но не к их качеству. Это нарушает конституционные права граждан, в частности, потребителей тех же продуктов питания на государственную охрану здоровья. Прежде требования к их качеству, в том числе, безопасности, регламентировались государственными стандартами. А сейчас, к примеру, колбаса согласно техрегламенту может быть безопасной, но состоять лишь из крахмала и добавок, имитирующих колбасный привкус.
Замечу, согласно п. 7 ст. 7 закона, «технический регламент не может содержать требований к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции». Такое законодательное условие создаёт прямую угрозу населению страны, так как критерии «вреда жизни или здоровью граждан», и какой должна быть «длительность использования», чтобы не помереть или не получить хроническое заболевание, не оговариваются. В результате закон оказался лишенным всякого смысла и юридической значимости. Почему в него включили подобную норму, понять невозможно. С отменой обязательности соблюдения ГОСТов в производстве продуктов питания существенно возросли массовые пищевые отравления.
Этот законодательный акт, противоречащий основам теории права, международной практике, общепринятым понятиям и Конституции страны, уже внёс дополнительный хаос в законодательную и иную нормативно-правовую деятельность и нанёс существенный ущерб интересам России (см. «Закон «О техническом регулировании» развала экономики страны. Проплаченный стриптиз перед вступлением в ВТО». – «Промышленные ведомости» № 9, сентябрь 2006 г.).
В частности, в нарушение положений Конституции законом провоцируется диктат монополистов. Они с отменой обязательности соблюдения ГОСТов пишут теперь свои, выгодные им нормативно-технические документы, и обязательность их соблюдения указывают в контрактах на поставки своей продукции и оказание услуг. К примеру, вследствие добровольности применения государственного стандарта на измерение расхода жидких и газообразных углеводородов бюджет страны лишился существенных доходов.
Ничем не обоснованная замена прежней нормативно-технической базы страны, насчитывавшей около 170 000 документов, на не определённое до сих пор количество необходимых технических регламентов, потребует громадных финансовых затрат и отвлекает Госдуму и правительство страны от решения насущных задач. За пять лет после принятия закона потрачено свыше 800 млн. рублей на псевдореформу технического регулирования и ничего почти не сделано. За эти деньги уже давно можно было обновить стандарты и другие нормативные документы, согласовав их с международными с учётом национальных интересов страны. Но отменить порочный закон не решаются (см. «Распиливание бюджетных средств по Закону «О техническом регулировании». – «Промышленные ведомости» № 6, июнь 2008 г.).
Как отмечалось, отсутствие законодательного акта о нормативно-правовом регулировании, который регламентировал и формализовал бы нормотворчество, приводит к принятию экономических законов, противоречащих Конституции. Но и в самой Конституции имеются противоречия с теорией и практикой права, в частности, с критериями выбора объектов законодательного регулирования.
В перечень предметов ведения, по которым должны приниматься федеральные законы, включены объекты, требующие для правового регулирования не законы, а нормативно-технические акты. Так, например, в нем значатся федеральные энергетические системы. Их проектирование, строительство и эксплуатация прежде регулировались правилами эксплуатации электроустановок, техническими и технологическими условиями, множеством стандартов и другими документами. Сейчас всё это пытаются заменить на законы – технические регламенты. Они должны содержать только минимальные требования к безопасности объектов, которые, как отмечалось, опасны в принципе, что в сочетании с разрушением единой энергосистемы может привести к трагическим последствиям. Подтверждает сказанное растущее число аварий на электроэнергетических объектах.
Вместо энергосистем в перечень предметов ведения надо было включить электроснабжение, закон о котором регулировал бы права и обязанности государства в этой сфере, а также основные социально значимые отношения между поставщиками и потребителями электроэнергии. Некоторые элементы этих отношений регламентированы в Гражданском кодексе, но их явно недостаточно для защиты прав потребителей. А Закон «Об электроэнергетике», которым упраздняется государственное регулирование тарифов в естественной монополии, целиком противоречит антимонопольному законодательству (см. «Некролог к кончине РАО «ЕЭС России». – «Промышленные ведомости» № 4, апрель 2008 г.).
В конституционном перечне предметов ведения содержится ещё ряд объектов, требующих для правового регулирования нормативно-технических документов. Это, в частности, эталоны. Но они являются техническими средствами, исполнение и использование которых регламентировано ГОСТами, которые никак не могут быть заменены законами-техрегламентами. К тому же, говорить о требованиях только к безопасности эталонов, что предписано Законом «О техническом регулировании», которые, ко всему прочему, не являются товаром, также абсурдно.
Эталоны являются одним из средств обеспечения единства измерений. Поэтому представлялось бы целесообразным в конституционный перечень предметов ведения включить обеспечение такого единства. Однако принятый недавно закон с аналогичным названием не содержит комплекса положений и норм, регулирующих отношения субъектов этого важного вида деятельности. Вместе с тем, его важнейшие понятия и положения противоречат как основам метрологии, так и международному праву, что чревато серьёзными последствиями для национальных интересов (см. «Законопроект по развалу отечественной системы измерений. Очередная диверсия против страны под прикрытием «реформы технического регулирования». - «Промышленные ведомости» № 9, сентябрь 2007 г.).
В конституционном перечне предметов ведения указаны также стандарты. Но это нормативно-технические акты, которые тоже не могут быть федеральными законами по определению. На самом же деле, согласно критериям выбора объектов правового регулирования речь должна идти о стандартизации, как о сфере деятельности и сегменте нормативно-технического регулирования экономических отношений, удовлетворяющего нормам Конституции. Причём, стандартизация, как часть системы права, должна входить в единый закон о нормативно-правовом регулировании.
Далее, вместо законов о федеральном транспорте и путях сообщения из того же перечня Конституции должен быть закон о грузовых и пассажирских перевозках, независимо от принадлежности и вида транспортных средств, которым бы регламентировались социальные нормы взаимоотношений перевозчиков и их клиентов - грузоотправителей и пассажиров.
Вместе с тем, в перечне указаны предметы ведения, по которым непонятно какие могут приниматься законы. Это, например, метеорологическая служба. Или метрическая система, которая является международной системой единиц физических величин и обязательна для применения, что должно регламентироваться соответствующим ГОСТом.
Замечу, ни технические регламенты, ни техническое регулирование, имеющие к тому же совсем иной смысл, в перечне предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции) и перечне предметов совместного ведения РФ и её субъектов (ст. 72 Конституции) не значатся. Поэтому технические и технологические нормы согласно ст. 76 Конституции не могут являться предметами федеральных законов. К тому же, как отмечалось, наличие таких норм в законах не позволит их оперативно корректировать, чем будет сдерживаться развитие экономики.
Законы, как отмечалось, должны регулировать наиболее важные общественные отношения и содержать социальные нормы, обеспечивающие выполнение положений Конституции, в том числе, о правах граждан. А государственные стандарты для этих же целей должны регламентировать технические и технологические нормы характеристик, обеспечивающие необходимое качество объектов правового регулирования – потребительских товаров и услуг, транспортных средств, зданий, производственных сооружений и пр. Их безопасность является одним из качественных свойств.
Национальные стандарты являются одним из средств защиты интересов отечественных производителей и потребителей продукции и внутреннего рынка. Поэтому они должны регламентировать также требования к совместимости импортной продукции с отечественными техническими объектами, изготовленными по отечественным стандартам. Так, к примеру, таможня не должна пропускать электротехническую продукцию и энергетическое оборудование на напряжение с частотой 60 Гц, принятой в качестве стандарта в США для защиты своего электроэнергетического рынка. Однако с отменой обязательности ГОСТов и сертификатов качества продукции наш внутренний рынок оказался во многом открытым для некачественных зарубежных товаров.
Государственными нормативно-техническими актами должны, как и прежде, являться правила строительства и эксплуатации различных зданий и сооружений. Их положения и нормы должны быть тоже направлены на реализацию статей Конституции, в том числе на защиту здоровья граждан, охрану труда, защиту окружающей среды и др.
Все это давно известно и ломать сложившуюся в мире систему нормативно-правового регулирования принятием Закона «О техническом регулировании» было, мягко говоря, абсурдным делом.
Что касается исполнения объектов правового регулирования, в том числе производства необходимых для них материалов, унификации комплектации и узлов для различных видов продукции и сооружений, а также обеспечения совместимости установок, образующих системы и комплексы, то оно, как отмечалось, может регламентироваться отраслевыми и межотраслевыми стандартами и стандартами предприятий. Эти стандарты должны разрабатываться корпоративными организациям. Они должны быть согласованы с соответствующими нормативно-правовыми актами для возможности официального подтверждения соответствия продукции требованиям и техническим нормам, регламентированным в соответствующих законах и государственных стандартах.
Замечу, что в США действуют свыше 44 000 обязательных для применения государственных стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10 000 из них, а всего стандартов, включая корпоративные и предприятий, 93 000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, а затем в России, выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному.
Как обеспечить полноту и антикоррупционность правового регулирования
Очевидно, что если будут приняты во внимание изложенные выше принципы нормотворчества, то конституционный перечень предметов ведения, по которым должны приниматься федеральные законы, придется скорректировать. Одновременно необходимо будет провести ревизию действующей законодательной базы и отменить акты или их отдельные положения, противоречащие теории права. Но для этого, как отмечалось, сначала потребуется разработать и принять федеральный закон о системе нормативно-правового регулирования. В нём должны быть изложены критерии выбора предметов регулирования и их регулируемых характеристик для законов, государственных стандартов и иных актов.
Для полноты правового регулирования, обеспечения его комплексности и упорядоченности при разработке федеральных законов представляется необходимым одновременно разрабатывать перечни требуемых подзаконных актов и включать их в законы в качестве приложений, обязательных для исполнения. Приложения могут корректироваться. Такой подход позволит уменьшить и ограничить коррупционность и ведомственный волюнтаризм, нередко порождаемые интересами лоббистов.
Для устранения коррупционности очень важна однозначность толкования положений правовых актов. Это во многом может быть обеспечено унификацией используемых в них терминов и определений, которые должны быть не только научно обоснованы, но и соответствовать нормам Конституции, а также судебного, уголовного и гражданского права. Такое требование представляется необходимым тоже внести в предлагаемый закон о нормативно-правовом регулирования с указанием разработки в качестве государственных стандартов толковых словарей для всех отраслей и подотраслей права. Подобные ГОСТы имеются.
Сегодня же термины и их определения включаются в сами законы в качестве законодательных норм, что противоречит понятию законодательного акта. Причём, нередко в угоду замыслам их авторов, терминология искажается по смыслу. Примером является всё тот же Федеральный закон «О техническом регулировании». Это словосочетание в нём трактуется как «правовое регулирование», хотя техническое регулирование, как и технический регламент, имеет совсем иной смысл.
Подмена понятий позволила «обосновать» необходимость «реформы технического регулирования», тем самым упразднить существовавшую нормативно-техническую базу, заменив ее надуманными тезрегламентами, и существенно расширить административный контроль в экономической деятельности, что способствует росту коррупции.
Вот еще один пример ее законодательного провоцирования. В Федеральном законе «О защите конкуренции» в определении товарного рынка отсутствует регламентация его территориальных границ, а указанные в нем показатели для определения монопольно высокой цены невозможно вычислить (см. в этом выпуске газеты «Почему непрерывное подорожание бензина не вызывает команды ФАС»).
Все это делает невозможной объективную идентификацию монополиста, злоупотребляющего своим доминирующим положением на рынке. Поэтому чиновник, выставивший претензии по такому поводу, ничем не рискует, отказавшись потом от них на «законных» основаниях, руководствуясь далеко не альтруистическими соображениями.
А в упоминавшемся Законе «О единстве измерений» исказили смысл основных понятий метрологии, в том числе, самого понятия измерения. Это позволило распространить правовой акт и государственный метрологический надзор на виды экономической деятельности, в частности, на банковскую деятельность и банковские операции, совершенно не связанные с измерениями, что также расширяет возможности для коррупции.
Неудачи в борьбе с этим уголовно наказуемым видом «экономической деятельности», на мой взгляд, во многом объясняются отсутствием должного правового толкования коррупции. Ее сегодня понимают узко - только как получение взятки государственным служащим. Но, исходя из общих положений уголовного и судебного права, взятка – это одна из форм внесудебного отчуждения собственности. Однако, лишать кого-либо его имущества, согласно упомянутой выше ст. 35 Конституции, можно только по решению суда. Поэтому, если руководствоваться этими положениями права, то под коррупцией, в отличие от обычного воровства, следовало бы понимать внесудебное отчуждение имущества корпоративными и государственными организациями или их служащими.
Внесудебное отчуждение собственности миноритарных акционеров в нарушение Конституции, как показано выше, разрешено Гражданским кодексом и другими законами. Следственные органы также нередко без судебных решений отчуждают «вещдоки» и затем распродают их. Что касается получения взяток служащими корпораций и государственных организаций, то взяточничество часто провоцируется самим законодательством. Некоторые примеры приведены выше.
Но коррупция нередко провоцируется еще и тем, что многие законодательные акты в сфере экономических отношений противоречат основным принципам рыночной экономики, нарушая интересы и конституционные права товаропроизводителей, потребителей продукции и самого государства. Речь, в частности, идёт о необходимости поддержания баланса товарно-денежного обращения, что игнорируется действующим законодательством, хотя такое регулирование под силу только государству.
Баланс обеспечивается реализацией множества мер, в частности, денежная масса, выпускаемая в обращение, должна составлять 60 – 70% по отношению к ВВП. Однако, ее, проигнорировав необходимость законодательного регламентирования, волюнтаристски привязали к золотовалютному резерву, который сейчас соответствует лишь четверти ВВП, а прежде был намного меньше. Это привело к дефициту денежного обращения и, как следствие, к невыплатам налогов, перекосу цен, развалу товарного производства, обнищанию населения и ориентации экономики страны на экспорт сырья. Иначе говоря, это привело к нарушению ряда положений Конституции, имеющих отношение к экономической деятельности.
Кроме того, необходимо, как отмечалось, поддерживать эквивалентность товарообмена по стоимости, где исходной мерой должна служить цена труда, которая позволяла бы, как минимум, простое воспроизводство ресурсов наёмного работника. Такая норма минимума заработной платы, в отличие от нынешней, законодательно установленной, которая позволила бы реализовать конституционные права граждан на достойную жизнь, – отнюдь не акт благотворительности, а значимый фактор расширенного воспроизводства экономики.
Дело в том, что промышленная продукция сама по себе никому не нужна, если она не востребуется в производстве потребительских товаров и для оказания услуг, например, авиаперевозок. Поэтому благополучие каждого предприятия, развитие экономики и прогресс страны зависят от платежеспособного спроса населения на потребительских рынках, то есть его доходов, и от удовлетворения спроса отечественными товарами и услугами.
Первым такую зависимость своего производства от доходов населения осознал Генри Форд. Он в начале прошлого века добился принятия Конгрессом США закона о минимуме заработной платы, который позволял средней американской семье покупать его автомобили. Наш бизнес и его представители в Госдуме этого пока не осознали.
Для поддержания баланса товарно-денежного обращения требуется также добиваться эквивалентности внутреннего и внешнего товарообмена по стоимости. Поэтому необходимо поддерживать паритет цен их регулированием и приведением курсов обмена рубля и других валют к паритетам их покупательной способности.
Очень важно соблюдать определённое соотношение между доходами предприятий и граждан и изымаемыми из них налогами для обеспечения платёжеспособного спроса, необходимого для воспроизводства и развития экономики. Но и это условие, в нарушение конституционных прав граждан, в том числе, занимающихся бизнесом, игнорируется в законодательстве.
Известно, что все налоги и прибыль предприятий, исключая экспортную деятельность, выплачивает в итоге население страны, когда приобретает потребительские товары и услуги. А предприятия из своих оборотных средств авансируют эти выплаты, которые возвращаются к ним. Но, включённые в налоговый оборот, они не могут быть полностью использованы для инвестиций.
Согласно данным Росстата, налоги и прибыль в стране, концентрируемые в ценах конечной потребительской продукции, составляют около 70% от годовой заработной платы, что существенно снижает платёжеспособный спрос на всех этажах экономики.
Столь громадные поборы в ущерб экономическому развитию страны, а также в нарушение конституционных прав граждан, в том числе на достойную жизнь и охрану здоровья, оказались возможными благодаря налоговому законодательству, которым регламентируется многократное изъятие одних и тех же налогов. Такого нет нигде в мире. Чтобы исправить положение надо изменить действующую систему налогообложения (см. «Налогообложение для инновационной экономики». – «Промышленные ведомости» № 6, июнь 2008 г.).
А пока нынешний Налоговый кодекс не только провоцирует сокрытие части налоговых выплат, порождая коррупционность и «теневую» экономику, но, что самое печальное, препятствует развитию экономических отношений и прогрессу товарного производства. Этому способствуют также крайняя запутанность и громоздкость налоговой системы, в том числе, излишние отчетность и администрирование.
Или еще один пример – уже упоминавшийся Закон «О защите конкуренции». Он не только, как отмечалось, способствует установлению на рынках монопольно высоких цен, что тоже ведет к росту инфляции и нарушению баланса товарно-денежного обращения. Само его название противоречит рыночному закону о равенстве предложения платежеспособному спросу, что исключает конкуренцию, кроме базарной, так как для этого требуется существенная избыточность предлагаемого товара (см. статью в этом выпуске газеты «Почему непрерывное подорожание бензина не вызывает команды ФАС»).
Перечень игнорирования законодательством важнейших принципов функционирования рыночной экономики можно продолжить (см. «Инфляция - как порождение антирыночной экономической политики» - «Промышленные ведомости» № 12, декабрь 2007 г.).
Выход видится в научно обоснованной и законодательно регламентированной формализации нормативно-правового регулирования на основе критериев и норм, удовлетворяющих положениям Конституции России и законам рыночной экономики.
Кроме того, представляется жизненно необходимым принять в соответствии с конституционным перечнем предметов федерального ведения закон об основах государственной экономической политики. Это исключило бы влияние лоббистов и ведомственного волюнтаризма на экономическое и социальное развитие страны и тоже позволило бы упорядочить правовое регулирование в этих сферах.
Вместо эпилога
Сейчас вместо законодательного регламентирования стратегии экономического развития государства пытаются протащить закон о промышленной политике. Его проект содержит лишь общие декларации и некоторые финансовые и налоговые меры, но отсутствует суть самой промышленной политики и даже ее обоснованное определение.
Впрочем, такую политику вообще нельзя сформулировать единой для множества разнообразных промышленных отраслей, каждая из которых отличается технологиями и номенклатурой продукции. Кроме того, закон должен обязательно исполняться на всей территории страны. Но как заставить частный бизнес вкладывать свои деньги в то, что ему не принесет прибыли?
Говорить о каком-то развитии промышленности невозможно в отсутствие плана развития экономики страны, который должен быть основан на комплексе балансов всех имеющихся ресурсов и объективных прогнозов платежеспособного спроса на различные виды продукции и услуг. Однако, для добровольного осуществления подобных планов владельцами частного капитала необходимо создать, в том числе законодательными мерами, благоприятную экономическую среду в сфере товарного производства. О некоторых ее элементах сказано выше.
Напомню, что главным приводом экономического развития государства являются высокие доходы населения, чем обеспечивается необходимый платежеспособный спрос на всех этажах экономики. Так что круг остается пока замкнутым и на подходе оказывается еще один неработающий закон.
Об опасности правовых просчетов в государственной деятельности говорится и в последней редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24:
«Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьёзные просчёты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно её организованных форм, а также коррупции.
Последствия этих просчётов проявляются в ослаблении правового контроля над ситуацией в стране, в сращивании отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. В связи с этим борьба с организованной преступностью и коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер».
Изложенные выше соображения, безусловно, не являются истиной в последней инстанции и призваны привлечь внимание к важнейшей проблеме. Её решение позволит устранить хаос в нормативно-правовом регулировании, который порождает правовой нигилизм и коррупцию, приводит к огромным затратам бюджетных средств на разработку, принятие и исполнение множества ненужных и даже опасных нормативно-правовых актов, отвлечению органов государственной власти от решения важных проблем и в итоге наносит громадный ущерб национальным интересам страны.
