Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Институциональная структура Евразийского экономического сообщества

Версия для печати

Специально для сайта «Перспективы»

Николай Кавешников

Институциональная структура Евразийского экономического сообщества


Кавешников Николай Юрьевич – кандидат политических наук, заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН.


Институциональная структура Евразийского экономического сообщества

По заявлениям официальных лиц, ЕврАзЭС является самой успешной организацией экономической интеграции на постсоветском пространстве. Это так, но лишь на фоне очевидной несостоятельности других интеграционных проектов –как уже закрытых, так и формально действующих. И это при том, что после распада СССР имелось множество объективных предпосылок для развития интеграции, часть из которых сохраняется и поныне.

История возникновения и развития ЕврАзЭС неразрывно связана с другими проектами экономической интеграции на постсоветском пространстве, а точнее, со сложностями реализации последних. Уже в середине 1990-х годов стало ясно, что многие вопросы, прежде всего в сфере экономики и внешней торговли, не находят своего решения в рамках СНГ. В связи с этим некоторые страны стали искать новые форматы интеграционного взаимодействия.

В 1995–1996 гг. происходит постепенное создание таможенного союза в составе России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. Чуть позже к ним присоединился Таджикистан. Однако достичь большинства намеченных целей не удалось. Более того, в конце 1990-х произошла эрозия существовавшего таможенного союза. В отсутствие единого органа управления тарифной политикой страны-члены регулярно пренебрегали обязательством согласования национальных действий в этой сфере и в одностороннем порядке пересматривали импортные тарифы. Неоднократно имели место случаи введения отдельными странами-членами нетарифных ограничений на ввоз или вывоз тех или иных товаров.

Неудачи в развитии интеграции в рамках «пятерки» выявили необходимость создания эффективного многостороннего организационно-правового механизма практической реализации имеющихся (и будущих) договоренностей. В конце 2000 г. был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Договор о ЕврАзЭС), в соответствии с которым таможенный союз был преобразован в международную организацию, имеющую четкую институциональную структуру, статус юридического лица и более четкие полномочия. В 2001–2002 гг. были сформированы и начали работу основные органы ЕврАзЭС. В январе 2006 г. членом ЕврАзЭС стал Узбекистан, который, однако, вышел из его состава в ноябре 2008 г.

16 августа 2006 г. Межгоссовет принял решение о создании в рамках ЕврАзЭС Таможенного союза (ТС ЕврАзЭС) – интеграционного объединения России, Белоруссии и Казахстана, открытого для присоединения к нему остальных государств-членов ЕврАзЭС по мере их готовности. Тем самым было принято принципиальное решение о дифференцированной интеграции в рамках модели «авангард-арьергард». Страны авангарда в очередной раз приступили к строительству таможенного союза и, также не в первый раз, заявили о намерении создать единое экономическое пространство.

В отличие от предыдущих попыток, на этот раз имелась согласованная концепция ТС и четкий план его строительства. В частности, заранее был сформирован перечень документов, необходимых для его создания, и утвержден План действий по созданию Таможенного союза. В 2007–2008 гг. постепенно была создана правовая база ТС ЕврАзЭС, включающая в себя более 70 соглашений. В ходе сложных переговоров, длившихся весь 2009 г., России, Казахстану и Белоруссии удалось договориться о почти полном согласовании единого таможенного тарифа. Проведена масштабная работа по унификации процедур таможенного контроля. С 1 июля 2010 г. начнет функционировать единая таможенная территория. Правда, на последнем этапе не обошлось без скандала: премьер-министр Белоруссии С. Сидорский в конце мая 2010 г. отказался приехать в Санкт-Петербург на подписание уже согласованного Таможенного кодекса. Позиция этой страны никак не связана с содержанием договоренностей о таможенном союзе: Белоруссия настаивает на отмене экспортных пошлин на поступающие из России нефть и нефтепродукты. В итоге Россия и Казахстан вдвоем подписали и уже ратифицировали Таможенный кодекс, оставив Белоруссии возможность присоединиться к нему

Параллельно с Таможенным союзом был создан Антикризисный фонд ЕврАзЭС, который приступил к работе в декабре 2009 г. Доля России в уставном капитале фонда составляет $7,5 млрд, Казахстана – $1 млрд, Белоруссии – $10 млн; Киргизстан, Таджикистан и Армения (как ассоциированный член ЕврАзЭС) внесли по одному миллиону долларов. Правда, с учетом такого распределения взносов, а также того факта, что ни Россия, ни Казахстанпока не намерены использовать свои лимиты на получение помощи из средств фонда [1], Антикризисный фонд представляется не столько механизмом реализации совместных проектов, сколько инструментом оказания помощи отдельным странам ЕврАзЭС.

Официальные лица неоднократно заявляли, что ЕврАзЭС является наиболее успешной организацией экономической интеграции на постсоветском пространстве [2]. С этим тезисом следует согласиться. Но «успешность» ЕврАзЭС является таковой лишь на фоне очевидной несостоятельности других интеграционных проектов, как официально уже прекративших свое существование, так и формально действующих, – притом что с момента распада СССР существовало большое число объективных предпосылок для развития интеграции, часть из которых сохраняется и поныне. Это, прежде всего, общность истории; изначальная близость экономических систем; отсутствие языкового барьера; близость базовых правовых институтов; до сих пор сохраняющиеся со времен СССР производственные связи; единая инфраструктура, в том числе единые транспортные и энергетические сети.

Однако имеется ряд базовых факторов, которые негативно влияют на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, а также определяют некоторые особенности существующих интеграционных группировок.

1. Одной из важнейших предпосылок региональной интеграции являются интенсивные торговые связи внутри региона. Сразу после распада СССР доля внутрирегиональной торговли в странах СНГ превышала 60%. Однако значительная часть торговых потоков была обусловлена внеэкономическими причинами и связана с плановым характером экономики СССР и его слабой вовлеченностью в мировую торговлю. В итоге в 1990-е годы доля внутрирегиональной торговли между странами СНГ стабильно сокращалась; в последние годы она стабилизировалась и в 2008 г. составила 21,5% [3]. В ЕврАзЭС внутрирегиональный экспорт в 2008 г. составил лишь 9,6% от общего экспорта стран-членов, импорт – 16,2%. В российском экспорте на страны ТС ЕврАзЭС приходилось 7,9%, в импорте – лишь 6,3%. Относительно небольшой объем взаимной торговли определяет невысокую заинтересованность стран ЕврАзЭС в либерализации взаимных торговых режимов и уменьшает стимулы идти на серьезные уступки в тарифной политике, которые необходимы для формирования полноценной зоны свободной торговли, а тем более таможенного союза.

2. Для успешной интеграции желательно примерное равенство стран-партнеров; оно обеспечивает сопоставимость выгод от интеграции и сопоставимость взаимного влияния, что снимает опасения о возможном доминировании. Одна из причин успеха первых этапов интеграции в ЕС – примерное равенство трех стран-основателей (Франции, Западной Германии и Италии).

А вот постсоветское пространство в целом и ЕврАзЭС в частности иногда сравнивают с гелиоцентрической системой, в которой Россия занимает очевидно доминирующее положение. Это сравнение верно и при анализе торговых потоков. В ЕврАзЭС сложилась модель торговли, при которой все страны-члены торгуют в основном с Россией и практически не торгуют друг с другом. Этот факт определяет сложность согласования и исполнения многосторонних соглашений; участникам гораздо проще достичь своих целей посредством двусторонних торговых договоров.

3. ЕврАзЭС, как и регион СНГ в целом, находится между несколькими крупными экономическими и политическими полюсами, влияние которых в определенной степени «разрывает» интеграционное пространство. Растет доля ЕС в торговом обороте Белоруссии и России (например, в экспорте она составляла в 2008 г. 44% и 57% соответственно) [4]. После своего расширения Евросоюз вплотную приблизился к бывшим западным границам СССР и активизировал политику на постсоветском пространстве в рамках так называемой Европейской политики соседства. А для азиатских стран ЕврАзЭС растет значение торговли с Китаем. В 2008 г. доля Китая во внешнеторговом обороте Таджикистана достигла 10,3%, Узбекистана – 12,2%, Казахстана – 18,9%, а Киргизстана – 62,3%(!) [5]. Помимо этого, США рассматривают в качестве сферы своих интересов Закавказье, Украину и регион Средней Азии, а в Закавказье значительно влияние Турции. В итоге постсоветское пространство из «ближнего зарубежья» России превратилось в регион острой международной конкуренции, в котором Россия уже не является неоспоримым лидером, а лишь одним из центров силы, причем не самым мощным в политическом и экономическом отношениях.

4. Большинство стран, образовавшихся после распада СССР, не имеют большого опыта собственной государственности. По этой причине они с особым тщанием заботятся о сохранении собственного суверенитета. С учетом уже упомянутого объективного доминирования России это становится проблемой. Экономическая интеграция, начиная со стадии таможенного союза, возможна лишь при самоограничении, частичном отказе от национальной самостоятельности, как минимум, в сфере внешнеторговой политики. А создание общего экономического пространства требует отказа от суверенитета по широкому кругу экономических вопросов.

В этой связи статья 1 Договора о ЕврАзЭС, которая особо подчеркивает, что страны-члены «остаются суверенными и равноправными субъектами международного права», не является пустой формальностью; она отражает реальные опасения утраты суверенитета. Хотя политические элиты стран-членов довольно давно осознали, что реальный прогресс возможен лишь при передаче организации некоторой части национальной компетенции, первый наднациональный орган был создан лишь в 2007 г., да и то тремя странами ЕврАзЭС, поставившими задачу строительства таможенного союза. Речь идет о Комиссии таможенного союза, в числе принципов деятельности которой фигурирует «добровольная поэтапная передача Комиссии части полномочий государственных органов Сторон» [6].

Институциональная структура ЕврАзЭС, равно как содержание и базовые принципы функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, сформировались с учетом опыта Евросоюза. Об этом неоднократно заявляли политики стран ЕврАзЭС. Например, председатель Комитета по делам СНГ Совета Федерации РФ В.А. Густов утверждает: «Без преувеличения можно сказать, что активно разрабатываемые в последние годы нормативно-правовые основы региональной интеграции в мире (имеется в виду прежде всего ЕврАзЭС. – Н.К.) во многом являются отражением практики создания и развития Евросоюза» [7].

Однако в данном случае особенности региона оказались столь велики, что на основе опыта Евросоюза была создана принципиальна иная организация [8]. Прежде чем обратиться к анализу ключевых особенностей институциональной структуры ЕврАзЭС, следует дать краткую характеристику его основных органов.

Руководящими органами ЕврАзЭС являются Межгосударственный совет, Интеграционный комитет, Межпарламентская ассамблея и Суд Сообщества. К числу вспомогательных органов относятся отраслевые советы, Комиссия постоянных представителей и Секретариат.

Высшим органом ЕврАзЭС является Межгосударственный совет (Межгоссовет), который собирается в составе глав государств или глав правительств. Межгоссовет «рассматривает принципиальные вопросы Сообщества, связанные с общими интересами государств-участников, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС» [9]. По сути, это единственный орган ЕврАзЭС, который наделен полномочиями принимать обязательные решения. Сами решения принимаются на основе консенсуса. В целом этот орган напоминает Европейский совет, за тем исключением, что решения Европейского совета de jure не имеют обязательного характера.

Интеграционный комитет (ИК) является постоянно действующим органом ЕврАзЭС. В его состав входят заместители глав правительств стран-членов. К числу основных задач ИК относится обеспечение взаимодействия органов ЕврАзЭС, подготовка проектов решений и документов Межгоссовета, контроль за реализацией решений. По своему статусу и составу ИК более всего напоминает Совет министров ЕС по общим вопросам. Однако при анализе функций ИК обнаруживается существенное отличие: ИК рассматривает вопросы, согласовывает проекты решений, готовит предложения, информирует, анализирует… но ничего не решает. Все решения в ЕврАзЭС принимаются на уровне Межгоссовета. В связи с этим не так уж важно, что решения в ИК принимаются большинством в две трети голосов.

Решением ИК могут создаваться вспомогательные органы в форме советов и комиссий, которые формируются по отраслевому и функциональному принципу. В настоящее время существует 17 советов на уровне министров / глав государственных органов или высших должностных лиц и 5 комиссий по отдельным аспектам торговой политики. В целом эти органы можно сравнить с отраслевыми советами министров ЕС. Однако имеется существенное отличие в объеме компетенции и выполняемых функциях. В ЕС отраслевые советы являются ключевыми органами принятия решений. В ЕврАзЭС они выполняют две основные функции: готовят проекты решений и реализуют решения и договоры между странами-членами. При этом реализацией решений занимаются не сами советы, а их члены – руководители органов власти стран-членов. Таким образом, имплементация права ЕврАзЭС в национальное законодательство (поскольку право ЕврАзЭС не обладает прямым действием) осуществляется на национальном уровне и в отсутствие какого-либо жесткого контроля.

Ключевым вспомогательным органом ЕврАзЭС является Комиссия постоянных представителей (Комиссия постпредов). Функциями Комиссии постпредов являются обеспечение постоянной эффективной работы Сообщества; сближение и согласование позиций государств-членов; осуществление взаимодействия между Сообществом и соответствующими органами, ведомствами и организациями государств-членов Сообщества. Комиссия постпредов принимает решения большинством в две трети голосов. Однако особо оговаривается, что эти решения обязательны лишь для Секретариата ИК ЕврАзЭС, а для «государств-членов ЕврАзЭС, органов Сообщества и созданных Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС комиссий и советов» они носят рекомендательный характер [10]. В целом Комиссия постпредов до мелочей напоминает КОРЕПЕР, который обеспечивает работу Совета министров ЕС.

В завершение следует упомянуть о двух руководящих по статусу, но второстепенных по реальному значению органах ЕврАзЭС: Межпарламентской ассамблее и Суде Сообщества.

Межпарламентская ассамблея (МПА) – это орган сотрудничества законодательных ветвей власти государств-членов ЕврАзЭС. Основными задачами МПА являются «координация законотворческой деятельности национальных парламентов» стран ЕврАзЭС, то есть принятие типовых законов и кодексов, носящих рекомендательный характер, и «содействие созданию организационно-правовых условий для приведения законодательств государств-членов Сообщества в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС», то есть разработка рекомендаций для Межгоссовета [11]. Пленарные заседания МПА происходят раз в год, однако существует ряд комиссий, работающих на постоянной основе. Ключевой особенностью МПА является то, что она не принимает никакого участия в процессе выработки решений Межгоссовета и международных соглашений в рамках ЕврАзЭС.

Суд Сообщества обеспечивает единообразное применение Договора о ЕврАзЭС, других действующих в рамках ЕврАзЭС договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений, а также рассматривает споры экономического характера между странами-членами по вопросам реализации договорно-правовой базы ЕврАзЭС. Решения Суда Сообщества принимаются большинством в две трети от общего числа судей. В настоящее время функции Суда Сообщества исполняет Суд СНГ.

Следует отметить три фактора, определяющие роль Суда Сообщества.

Во-первых, относительно узкая предметная компетенция. Несмотря на то, что Суд Сообщества наделен правом рассматривать «другие действующие в рамках ЕврАзЭС договоры», упомянутые договоры попадают в юрисдикцию Суда лишь при наличии специальной оговорки. На сегодняшний день в договорную базу ЕврАзЭС входят 93 действующих договора; из них, помимо самого Договора о ЕврАзЭС, Суд, по данным на июнь 2009 г., полномочен рассматривать споры лишь по пяти (!) соглашениям.

Во-вторых, ограниченная функциональная компетенция: Суд Сообщества не полномочен рассматривать иски частных лиц. Отметим, что именно практика Суда ЕС по искам частных лиц была одним из важнейших «двигателей» интеграции в Евросоюзе.

Наконец, не вполне ясны правовые последствия решений Суда Сообщества. Ни в одном документе не сказано, что решение Суда Сообщества является обязательным. Оно «является окончательным», и при этом «каждое государство-член ЕврАзЭС обязуется выполнять решение Суда Сообщества». В то же время особо отмечено, что «по результатам рассмотрения спора Суд Сообщества принимает решение, в котором рекомендует меры для его исполнения» [12]. Это разительно отличается от юридической силы решений Суда ЕС: в случае признания национального закона не соответствующим праву ЕС, данный закон автоматически прекращает применяться национальными судами и органами власти.

О роли Суда Сообщества красноречиво говорит тот факт, что за восемь лет существования ЕврАзЭС Суд рассмотрел лишь одно (!) дело. Правда, совсем недавно, 21 апреля 2010 г., Суд принял к рассмотрению второе дело по праву ЕврАзЭС – иск Белоруссии против России в связи с введением вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, поставляемые в Белоруссию [13].

Выделим три ключевые особенности институциональной структуры ЕврАзЭС.

1. «Интеграционные процессы (в ЕврАзЭС – Н.К.) имеют разноскоростной и разноуровневый характер», – отмечает заместитель председателя Правительства РФ С.Е. Нарышкин [14]. Можно сказать еще резче: идея дифференцированной интеграции на пространстве СНГ достигла своего предельного воплощения, граничащего с абсурдом.

На практике страны-участники СНГ имели полное право выбирать, подписывать или не подписывать каждое из заключаемых в рамках СНГ международных отношений. Впоследствии, пользуясь тем, что сроки ратификации этих соглашений не регламентировались, страны СНГ, по сути, имели абсолютное право ратифицировать или не ратифицировать подписанное соглашение. В итоге к 2000 г. сложилась ситуация, при которой половина стран присоединились лишь к 40–70% подписанных в рамках СНГ документов [15]. Да и эти ратифицированные соглашения зачастую не выполнялись.

Тот факт, что отсутствие единой правовой базы блокирует любые интеграционные инициативы, был осознан политическими лидерами. С этой точки зрения создание ЕврАзЭС стало большим шагом вперед, – появляется понятие договорно-правовой базы Сообщества: Договор о ЕврАзЭС и другие действующие в рамках Сообщества договоры «по списку, определяемому решением Межгосударственного совета» [16]. Присоединение ко всем этим договорам обязательно для любой страны, вступающей в ЕврАзЭС; подразумевается, что это обязательно и для всех стран-основателей. В данном качестве договорно-правовая база ЕврАзЭС является полным аналогом acquis communautaire Евросоюза [17].

Идея единства договорно-правовой базы ЕврАзЭС получила дальнейшее развитие в соглашениях, регулирующих функционирование Таможенного союза, – в них не допускаются оговорки. Таким образом, ЕврАзЭС отказался от формата беспорядочной дифференциации, об опасности которой предупреждал еще бывший председатель Еврокомиссии Жак Делор, отмечая, что Европейский союз рискует превратиться в гигантский универмаг, где каждый будет платить лишь за то, что он берет с полки.

Очевидные сложности в реализации базового интеграционного проекта – создания Таможенного союза и единого экономического пространства – легко объяснимы. Участие в Таможенном союзе подразумевает существенный пересмотр всей таможенно-тарифной системы, выработку единой торговой политики и создание определяющих ее новых институтов, что требует высокой степени координации и принятия невыгодных в краткосрочной перспективе решений. А создание единого экономического пространства, понимаемого как пространство четырех свобод, невозможно без глубокой гармонизации ряда областей законодательства, эффективно работающих институтов, обеспечивающих функционирование этого законодательства, и наличия взаимного доверия между странами-участниками. В этой ситуации легко понять, почему при строительстве Таможенного союза ЕврАзЭС страны-члены обратились к другому типу дифференциации, который уже хорошо зарекомендовал себя в Евросоюзе (и не только) – модели авангарда и арьергарда.

Таможенный союз создается тремя странами ЕврАзЭС: Россией, Казахстаном и Белоруссией [18]. При этом по всем основным особенностям создаваемая модель взаимоотношений авангарда и арьергарда сходна с существующей в Евросоюзе:

· соблюдается единство институциональной структуры авангарда и всего ЕврАзЭС [19];

· цели авангарда соответствуют базовому направлению развития и целям всего ЕврАзЭС;

· создание авангарда не наносит ущерба уровню интеграции в рамках всего ЕврАзЭС;

· существует возможность для отстающих стран присоединиться к авангарду при готовности взять на себя дополнительные обязательства.

Использование модели авангарда и арьергарда несет не только очевидные выгоды, но и серьезные угрозы. В случае ЕврАзЭС особую озабоченность вызывает дисбаланс между уровнем интеграции, достигнутым в масштабах всего Сообщества, и потенциальной (если она будет достигнута) глубокой интеграцией между странами авангарда. В Евросоюзе надстройка авангарда (экономический и валютный союз) опирается на давно и стабильно функционирующие в рамках всего ЕС таможенный союз и единый внутренний рынок. В ЕврАзЭС же до сих пор не полностью завершено создание зоны свободной торговли, – ныне существующий режим основывается на ряде двусторонних соглашений, которые не всегда тщательно выполняются. В этих условиях создание Таможенного союза, а тем более единого экономического пространства, рискует разорвать Сообщество на две части. Чтобы минимизировать этот риск, постоянно подчеркивается, что все страны ЕврАзЭС смогут вступить в Таможенный союз; в очередной раз об этом в мае 2010 г. заявил В. Путин, упомянув не только полноправных членов, но и наблюдателей (Армению, Молдову, Украину). Впрочем, позиция стран арьергарда во многом будет определяться успешностью создания Таможенного союза ЕврАзЭС и его способностью стать привлекательным для их экономик.

2. Вторая особенность состоит в том, что ход интеграции в ЕврАзЭС не соответствует классической схеме региональной экономической интеграции: зона свободной торговли (ЗСТ), таможенный союз, общий рынок, экономический и валютный союз. Впрочем, если не считать Евросоюза, не многие интеграционные группировки могут похвастаться соответствием теории и практики.

В ЕврАзЭС de facto существует зона свободной торговли, однако с многочисленными изъятиями и с регулярным применением мер, которые в принципе не соответствуют режиму ЗСТ, – таких как квотирование и вывозные пошлины. Основой режима свободной торговли является договорно-правовая база, унаследованная из 1990-х годов и формируемая двусторонними договоренностями государств ЕврАзЭС. В связи с этим существует необходимость юридического закрепления сложившихся в данной области отношений в многостороннем формате.

Таможенный союз на пространстве СНГ пытались создать неоднократно, в том числе и в формате пяти стран-основателей ЕврАзЭС. В настоящее время предпринимается очередная попытка, на этот раз в составе трех государств.

При этом в ЕврАзЭС действует ряд договоренностей по либерализации (упорядочению) движения капитала, услуг и граждан, что более соответствует стадии общего рынка. Кроме того, и в сфере движения товаров сотрудничество иногда выходит за пределы классического понимания ЗСТ или ТС. Гармонизация технических регламентов – это скорее стадия общего рынка, а в ЕврАзЭС с середины 2007 г. действует Соглашение об основах гармонизации технических регламентов от 24 марта 2005 г. Таким образом, в рамках классической теории было бы весьма сложно дать ответ на вопрос, на какой именно стадии экономической интеграции находится ЕврАзЭС. Несоответствие теории и практики подтверждается мнением российских экономистов о том, что в ЕврАзЭС «условия регулирования… остаются сверхлиберальными по сравнению с другими интеграционными образованиями (как в случае с торговлей), либо неопределенными (как в случае с миграцией или движением капиталов)» [20].

Не стыкуется с классическими схемами и та активная работа, которая ведется в рамках отраслевого сотрудничества, прежде всего в энергетике, сфере транспорта и использовании водных ресурсов. А в 2009 г. был создан Центр высоких технологий ЕврАзЭС, который займется разработкой мер по сближению законодательства в сфере научно-технической и инновационной деятельности, а также реализацией отдельных инновационных проектов. Более того, отраслевое сотрудничество ведется и в неэкономических областях, что, в принципе, не свойственно группировкам с невысокой степенью интеграции: реализуется ряд мер по охране границ, в сфере юстиции, в том числе и в области уголовного права.

Наконец, в последние годы между странами ЕврАзЭС интенсивно развивается проектное сотрудничество: строительство Сангтудинской ГЭС-1 (Таджикистан), ГЭС Камбарата-2 (Киргизия), разработка уранового месторождения Заречное (Казахстан), строительство алюминиевого комплекса в Киргизии и горно-обогатительного комбината в Казахстане. Как правило, такие проекты нацелены либо на увеличение экспорта, либо на создание единых производственных цепочек в странах ЕврАзЭС.

Важной предпосылкой для реализации такого рода проектов стало создание в 2006 г. Евразийского банка развития с капиталом 1,5 млрд долларов США. На конец 2008 г. инвестиционный портфель банка составил $1,197 млрд, при этом только за 2008 г. он вырос на $0,930 млрд [21]. В частности, в 2008 г. банк предоставил софинансирование таким проектам, как производство регионального пассажирского самолета Sukhoi Superjet 100, реконструкция вагоностроительного завода в Ленинградской области, строительство деревообрабатывающих комплексов в России и Казахстане, строительство терминала в порту Усть-Луга (Россия), строительство ЛЭП «Северный Казахстан – Актобе». А в 2010 г. к проектному сотрудничеству активно подключился Антикризисный фонд ЕврАзЭС [22]: одобрены заявки на реализацию одного инвестпроекта в Белоруссии (машиностроение) и пяти – в Армении (металлургия, химическая промышленность).

Можно только приветствовать развитие отраслевого и проектного сотрудничества. Однако устойчивость интеграционных процессов, в том числе и в отдельных отраслях, зависит, на наш взгляд, от прогресса в сфере общеэкономической интеграции, прежде всего от создания реального функционирующего Таможенного союза. Например, Узбекистан относительно безболезненно вышел из рядов ЕврАзЭС; единственным для этой страны негативным последствием такого шага стало исключение из многостороннего сотрудничества по управлению водными ресурсами. А вот выйти из Таможенного союза будет гораздо сложнее.

3. Третьей ключевой особенностью институциональной структуры ЕврАзЭС является ее слабость, что выражается в принятии решений на основе консенсуса и исключительно на высшем уровне; в отсутствии органа, способного выражать общие интересы Сообщества; в неэффективных механизмах исполнения решений и контроля за их исполнением.

На первый взгляд может показаться, что в органах ЕврАзЭС активно применяется принцип квалифицированного большинства, но детальный анализ свидетельствует об обратном. Страны-члены, на словах признавая необходимость перехода к голосованию большинством, на практике не готовы к этому. Решения Комиссии постпредов принимаются большинством в две трети голосов, но в случае разногласий вопрос передается на рассмотрение Интеграционного комитета ЕврАзЭС. В Интеграционном комитете решения также принимаются большинством в две трети голосов, причем передача вопроса на высший уровень, в Межгоссовет, происходит лишь в том случае, «если за принятие решения проголосовали пять Договаривающихся Сторон, но при этом оно не набрало большинства в 2/3 голосов» [23], то есть если против проголосовала Россия. Однако, как было показано выше, и Комиссия постпредов, и Интеграционный комитет лишь готовят проекты решений и соглашений для Межгоссовета, а если и принимают какие-то решения самостоятельно, то лишь организационного и процедурного характера. Единственным органом ЕврАзЭС, полномочным принимать обязательные решения, является Межгоссовет, а вот он действует исключительно консенсусом.

Выстроенный таким образом механизм принятия решений имеет несколько недостатков.

1) Необходимость постоянного поиска консенсуса в принципе затрудняет принятие любых решений.

2) Как показывает практика, вопросы, уже согласованные на низших уровнях (в рабочих группах, Комиссии постпредов или отраслевых советах), зачастую «распаковываются» и заново обсуждаются на уровне Исполнительного комитета и Межгоссовета [24].

3) Даже при отсутствии разногласий по сути вопроса процесс принятия решения, из-за необходимости пройти все органы, от рабочей группы до Межгоссовета, занимает полтора года [25], – это очень долго.

4) В институциональной структуре ЕврАзЭС существует разрыв между двумя каналами прохождения проектов решений: Секретариат, Комиссия постпредов и Интеграционный комитет, с одной стороны, и отраслевые советы – с другой. Способность Комиссии постпредов координировать работу отраслевых советов вызывает большие сомнения, а Интеграционный комитет собирается слишком редко, чтобы эффективно выполнять эту функцию. Это осложняет объединение отдельных решений и формирование пакетных компромиссов.

Позитивной оценки заслуживает создание в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС органа, который полномочен принимать обязательные решения на основе простого большинства и не имеет обязанности в случае разногласий передавать решение вопроса на уровень Межгоссовета. Речь идет о Комиссии таможенного союза. Она принимает решения простым большинством, каждая страна-участник ТС ЕврАзЭС имеет один голос. При этом сфера полномочий Комиссии ТС весьма широка – она является «единым постоянно действующим регулирующим органом таможенного союза» и «обеспечивает в пределах своих полномочий реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу таможенного союза» [26]. Перечень «чувствительных вопросов», по которым Комиссия ТС принимает решения консенсусом, заранее утверждается высшим органом Таможенного союза ЕврАзЭС – Межгоссоветом в составе представителей стран-членов ТС ЕврАзЭС. Это важный шаг вперед, поскольку появляется сфера компетенции, в которой отдельное государство будет не в состоянии заблокировать принятие решения [27]. Насколько обширной будет эта сфера компетенции и как на практике будут исполняться принятые большинством решения, покажет время.

Пока же в рамках ЕврАзЭС исполняемость решений оставляет желать лучшего, что, помимо всего прочего, связано с малоэффективным механизмом контроля. Контроль за исполнением решений возложен на органы ЕврАзЭС, то есть на Исполнительный комитет и отраслевые советы. В условиях ограниченности полномочий Суда Сообщества и некоторой неясности правового статуса его решений этот политический механизм контроля, по сути, является единственным. Однако практика других интеграционных организаций показывает, что политический механизм контроля исполнения решений не всегда эффективен даже в условиях сложившегося взаимного доверия и высокой правовой культуры. Не случайно проблема исполняемости решений ЕврАзЭС привлекает пристальное внимание высших должностных лиц Сообщества и государств-членов. Так, председатель Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС М. Убайдуллоев от лица МПА говорит о необходимости «выработать предложения, развивающие нормы Договора об учреждении ЕврАзЭС в части, касающейся осуществления контроля за исполнением актов Сообщества на национальном и международном уровнях, а также определения критериев экономической ответственности Сторон за неисполнение своих обязательств. Для этого предлагается, учитывая опыт Европейского союза, разработать соответствующие нормативы и внести изменения в статью 14 Договора об учреждении ЕврАзЭС» [28].

Еще одним существенным недостатком институциональной структуры ЕврАзЭС является отсутствие органа, который обеспечивал бы защиту общих интересов Сообщества. В Евросоюзе такими органами являются Европарламент и Европейская комиссия. Вся институциональная структура ЕС построена на балансе институтов, представляющих общие интересы и интересы отдельных государств-членов ЕС. В ЕврАзЭС ни Межпарламентская ассамблея, ни Комиссия ТС не могут претендовать на функцию выразителя общего интереса.

Слабость МПА обусловлена как факторами политического характера, так и чрезвычайно ограниченной компетенцией этого органа. Депутатами МПА являются депутаты национальных парламентов стран-членов ЕврАзЭС. Учитывая, что в странах Сообщества законодательная власть de facto зависима от исполнительной, способность МПА играть самостоятельную роль вызывает большие сомнения. Что касается компетенции МПА, то она никак не вовлечена в разработку решений Межгоссовета и соглашений между странами-членами (отсутствует даже механизм обязательных консультаций). В настоящее время роль МПА ограничивается разработкой типовых кодексов и законов и подготовкой проектов Основ законодательства государств-членов ЕврАзЭС.

Комиссия таможенного союза ЕврАзЭС, которая теоретически является наднациональным органом, тоже не в состоянии играть функцию защитника общих интересов Сообщества. Наднациональный орган должен соответствовать слудующим критериям:

· иметь собственную компетенцию, переданную ему государствами-членами;

· принимать решения не на основе консенсуса;

· решения должны быть обязательны для исполнения, в том числе и тем государством, которое возражало против принятия решения;

· для вступления решений в силу не должно требоваться каких-либо действий на национальном уровне (например, ратификации или одобрения в иной форме).

Из анализа документов можно сделать вывод, что Комиссия ТС соответствует этим критериям. Однако состав Комиссии не позволяет говорить о ней как о защитнике общих интересов Сообщества. В то время как члены Еврокомиссии ЕС действуют в личном качестве, независимы от национальных правительств и не могут запрашивать от них инструкции, члены Комиссии ТС (заместители глав правительств или члены правительств государств-членов ЕврАзЭС) зависимы в силу своих должностей и поэтому обязаны отстаивать национальные интересы «своего» государства. Определенную надежду на эволюцию этого органа в направлении защитника общих интересов Сообщества вызывает имеющееся в ст. 4 Договора о Комиссии таможенного союза положение о том, что «количество членов Комиссии от каждой Стороны и их статус могут быть изменены после завершения формирования таможенного союза». Только практика покажет, насколько в ТС ЕврАзЭС сбалансированы два принципиальных требования к институциональной структуре: перенос власти по вопросам торговой политики на наднациональный уровень, без чего невозможно функционирование ТС, и способность институциональной структуры учитывать и гармонизировать жизненно важные интересы отдельных стран-членов, в отсутствие чего принимаемые решения будут саботироваться на национальном уровне.

Сформулируем некоторые рекомендации по совершенствованию институциональной структуры ЕврАзЭС и интеграционных процессов в целом, – исходя не столько из желаемого, сколько из возможного в условиях имеющихся хозяйственных связей, существующего уровня интеграции, политической и экономической ситуации в странах-членах ЕврАзЭС.

1. Необходимо продолжать активное взаимодействие в отдельных секторах, прежде всего в тех, где налицо заинтересованность партнеров (энергетика, транспорт). Следует уделить внимание обеспечению льготных режимов для производственной кооперации, передачи технологий и инвестиционного сотрудничества. Значительную отдачу могут принести меры по уменьшению взаимной конкуренции на рынках третьих стран, в том числе возможное согласование ценовой политики и объемов поставок (например, в сфере ТЭК, металлургии, химической промышленности) [29].

2. При реализации отраслевых программ и отдельных проектов следует усилить бюджетную солидарность – например, предусмотреть минимальный взнос, обязательный даже для тех стран-членов ЕврАзЭС, которые не имеют непосредственной заинтересованности в тех или иных проектах. В этой связи следует положительно оценить создание в 2009 г. Антикризисного фонда ЕврАзЭС.

3. В то же время следует четко понимать, что дальнейшая судьба ЕврАзЭС напрямую зависит от успешного завершения строительства Таможенного союза трех стран-членов и эффективности его функционирования.

4. Деятельность Таможенного союза не должна ограничиваться только вопросами внешней торговли. Все страны получают выгоду от создания единого таможенного пространства, но эта выгода распределяется неравномерно. Наибольший положительный эффект получают страны с более конкурентоспособной экономикой. Заинтересованность менее конкурентоспособных стран следует поддерживать за счет проведения «компенсационных» политик – например, региональной или промышленной. Управление такими политиками следует осуществлять на наднациональном уровне (наделив соответствующими полномочиями Комиссию ТС) и основывать на общем бюджете. Наличие «компенсационных» политик может дать странам арьергарда дополнительный стимул, чтобы присоединиться к ТС.

5. На первоначальном этапе функционирования деятельность Комиссии ТС должна строиться на сочетании двух принципов: четкое следование практике принятия решений большинством в тех сферах, где это предусмотрено, и максимальный учет интересов стран, противящихся принятию тех или иных решений исходя из своих национальных интересов. Принятие решений большинством должно стать работающим правилом, без этого управлять ТС невозможно. Но оно не должно «запугать» страны-участницы ТС, иначе последние начнут саботировать общие решения.

6. Желательна трансформация Комиссии ТС в орган, способный отстаивать общие интересы Сообщества, для чего требуется изменить принцип ее формирования. Это чрезвычайно сложный шаг, но определенную надежду дает упоминание о возможности такой трансформации в подписанном Договоре о Комиссии ТС.

7. В формате ЕврАзЭС целесообразно рассмотреть возможность передачи права принятия отдельных решений с высшего уровня (Межгоссовет) на уровень Интеграционного комитета и отраслевых советов. Это существенно сократит сроки разработки решений и (с учетом потенциальной возможности принятия решений квалифицированным большинством) сделает страны-члены более склонными к компромиссам.

8. Целесообразно подключить Межпарламентскую ассамблею к процессу подготовки решений Межгоссовета. В настоящее время максимально возможной формой участия МПА является механизм проведения регулярных обязательных консультаций.

9. Принципиально важным для повышения эффективности работы институциональной структуры ЕврАзЭС является улучшение координации работы отраслевых советов. Здесь существует два пути, причем они могут быть реализованы одновременно. Во-первых, проведение, по мере необходимости, совместных заседаний двух/трех советов, при наличии в повестке дня вопросов смежной компетенции. Во-вторых, объединение близких по сфере деятельности отраслевых советов на постоянной основе. Взаимодействие отраслевых советов не только обеспечит соответствие принимаемых решений общим целям Сообщества, но и создаст возможность для пакетирования проектов с целью выработки комплексных компромиссов.

10. После того как заработает Таможенный союз ЕврАзЭС, имеет смысл рассмотреть возможность повышения роли Суда Сообщества и налаживания связей между ним и национальными судебными органами. Однако это – задача на долгосрочную перспективу, которая может быть решена только параллельно с судебной реформой на национальном уровне.

11. Следует упорядочить систему решений органов ЕврАзЭС, точнее определить их юридическую силу и место в системе национальных нормативных актов. Кроме того, целесообразно формализовать имеющийся механизм политического контроля за исполнением решений органов ЕврАзЭС на национальном уровне.


Примечания:

[1] Об этом заявил Алексей Кудрин 26 февраля 2010 г. по итогам встречи министров финансов ЕврАзЭС.

[2] Например, Генеральный секретарь ЕврАзЭС Таир Мансуров: «На сегодняшний день безусловное лидерство среди региональных объединений на постсоветском пространстве принадлежит Евразийскому экономическому сообществу» (7, с. 4).

[3] Здесь и далее – по данным Статкомитета СНГ. Приведены данные за 2008 г, т.к. они более адекватно отражают долгосрочные тренды; в 2009 г. объем международной торговли резко упал из-за экономического кризиса.

[4] Здесь и далее – по данным Генерального директората по торговле (DG TRADE) Европейской комиссии. Загружено с http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/

[5] Следует отметить, что данные Статистического комитета СНГ дают существенно более низкие цифры о роли Китая во внешней торговли стран региона: Узбекистан – 5,3%, Таджикистан – 7,2%, Казахстан – 11,4%, Киргизстан – 11,8% (данные за 2007 г.).

[6] Статья 2 Договора о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 г.

[7] Густов В.А. На пути к созданию таможенного союза Евразийского экономического сообщества // Евразийская интеграция: экономика, право, политика, № 3, 2008 г., с. 19.

[8] В данном случае никоим образом нельзя ставить знак равенства между «иная» и «плохая». О ряде недостатков институциональной структуры ЕврАзЭС будет сказано далее, однако многие отличия вызваны объективными факторами и не могут считаться недостатками.

[9] Статья 5 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.

[10] Статья 11 Положения о Комиссии Постоянных представителей при Евразийском экономическом сообществе от 27 февраля 2003 года. Утверждено Решением ИК ЕврАзЭС от 27 февраля 2003 г.

[11] Статьи 2, 3 Положения о Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества. Утверждено решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 13 мая 2002 г. № 52. (в редакции от 23 июня 2006 г.).

[12] Статья 6 Статута Суда Евразийского экономического сообщества. Утвержден Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. № 122.

[13] Дело №01-1-E/2-10

[14] Нарышкин С.Е. ЕврАзЭС на пути углубления интеграции // Евразийская интеграция: экономика, право, политика, № 3, 2008 г., с. 15.

[15] Аналитический доклад «Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу» // Дипломатический вестник, № 12, 2001, с. 75.

[16] Статья 9 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.

[17] Хотя их объем и статус входящих в них документов абсолютно несопоставимы.

[18] Ранее уже упоминалось, что Белоруссия отказалась подписать Таможенный кодекс ЕврАзЭС, но это лишь попытка добиться уступок по условиям поставки нефти, а не принципиальное решение об отказе вступить в ТС ЕврАзЭС.

[19] Например, высшим органом Таможенного союза является Межгоссовет, действующий в составе стран-участниц ТС.

[20] Осипова О., Пухов С. Опыт международной интеграции и сценарии развития ЕврАзЭС // Экономическое обозрение ЕврАзЭС+, № 3, 2007, с. 7.

[21] Евразийский банк развития. Годовой отчет 2008. Доступен на сайте ЕАБР http://www.eabr.org/media/img/rus/investors/eabr_ar_2008.pdf

[22] Хотя основной миссией фонда является предоставление суверенных займов и стабилизационных кредитов, в число его целей входит и финансирование межгосударственных инвестпроектов.

[23] Статья 13 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.

[24] Данный вывод сделан по материалам ряда интервью с сотрудниками Секретариата ИК ЕврАзЭС.

[25] Шурубович А.В. Развитие интеграционного взаимодействия в рамках ЕврАзЭС. // Россия и современный мир, № 3, 2006, с. 184.

[26] Статьи 1, 6 Договора о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 г.

[27] Без подобного механизма управление таможенным союзом было бы невозможно в принципе.

[28] Убайдуллоев М. Об основных направлениях деятельности Межпарламентской ассамблеи Евразийского экономического сообщества и перспективах ее развития. Доклад на заседании Бюро МПА ЕврАзЭС, 31 октября 2007 г. // Евразийская интеграция: экономика, право, политика, № 3, 2008 г., с. 8.

[29] Брать пример стоит не только с Евросоюза, но и с других интеграционных группировок. Например, в АСЕАН эффективно действует Ассоциация по производству и реализации кофе.

Читайте также на нашем сайте:

«Дефицит «мягкой силы» в российской политике на постсоветском пространстве» Эдуард Соловьев

«Военное сотрудничество между постсоветскими государствами» Александр Пикаев

«Союзное государство России и Беларуси: меняющиеся функции» Юрий Шевцов

«Есть ли перспективы у СНГ?» Александр Бельчук

«Россия и страны СНГ: цивилизационный вызов» Михаил Демурин


Опубликовано на портале 30/06/2010



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика