Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Перспективы внешнеполитического единства ЕС

Версия для печати

Избранное в Рунете

Илья Тарасов

Перспективы внешнеполитического единства ЕС


Тарасов Илья Николаевич – кандидат политических наук, доцент Саратовского государственного социально-экономического университета.


Перспективы внешнеполитического единства ЕС

В декабре 2007 г. страны-члены Евросоюза подписали Лиссабонский договор, третий раздел которого посвящен Общей внешней политике и политике в области безопасности (ОВПБ). Стратегическая цель ОВПБ - утверждение ЕС в качестве единого субъекта международных отношений. Однако будущее этого вектора европейской интеграции выглядит довольно скромно. Так называемая общая внешняя политика в большей мере напоминает обычную межгосударственную координацию.

Утверждение ЕС в качестве единого субъекта в международных отношениях – основная цель комплекса мер, предпринимаемых в рамках Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) Европейского союза. Эта задача не имеет прецедентов в истории: никогда еще не удавалось объединить внешние политики отдельных государств с момента их выработки до стадии осуществления, то есть на всем протяжении внешнеполитического процесса.
Общая внешняя политика ЕС переросла рамки установок Европейского политического сотрудничества (ЕПС) образца 1970–1980-х годов и не вписывается в конструкцию «трех опор» в том виде, в котором они представлены в Маастрихтском договоре 1992 года. Однако выйти на подлинную внешнеполитическую интеграцию пока не удается. Страны не готовы передать часть своих суверенных прав наднациональным институтам. Против этого выступает Дания, этого не желает Великобритания, на особой позиции стоят нейтральные государства Европы. Принцип наднациональности в сфере ОВПБ неприемлем для ряда стран ЕС, что вызывает серьезные трудности.
Причины невысоких темпов внешнеполитический интеграции разнообразны. С одной стороны, это давние традиции «сильной и самостоятельной» внешней политики наиболее крупных стран. С другой – наоборот, не менее стойкая политика активного дипломатического лавирования, при помощи которой государствам десятилетиями удавалось решать задачи национального развития через игру на противоречиях между «более сильными». Отсюда – идейные различия элит стран-членов Евросоюза в понимании задач ОВПБ.
К этому надо добавить институциональную слабость коммунитарной политики в ЕС по сравнению, например, с механизмами НАТО, – борьбу между Советом и Комиссией за контроль над общей внешней политикой и, наконец, внешние влияния, из которых, прежде всего, приходится говорить об американском.
 
1
Цели ОВПБ определены в 11 статье Ниццского Договора о Европейском союзе 2001 года [1]. К их числу относятся:
– защита общих ценностей, фундаментальных принципов, независимости и целостности Европейского союза в соответствии с принципами Устава ООН;
– укрепление безопасности ЕС;
– сохранение мира и международной безопасности на внешних границах Союза в соответствии с принципами Устава ООН и Хельсинкского Заключительного Акта и целями Парижской хартии;
– развитие международного сотрудничества;
– содействие распространению демократии, системы правового государства, уважения к правам человека и фундаментальным свободам.

В Стратегии европейской безопасности (декабрь 2003) были обозначены основные проблемы мировой политики и угрозы для ЕС. В этом документе содержался призыв к «более активным, последовательным и умелым» действиям в развитии взаимного сотрудничества. Урегулирование кризисных ситуаций было определено в качестве основной перспективной задачи. Важнейшие проблемы и процессы в сфере международной безопасности были перечислены следующим образом: нарастание зависимости и уязвимости ЕС в сфере транспорта, энергетики, информации под воздействием глобализации; распространение бедности и болезней; обострение конкуренции в сфере обеспечения природными ресурсами и источниками энергии. Особо говорилось о том, что безопасность выступает непременным условием развития.
В документах, касающихся ОВПБ, подчеркивается, что государства-члены должны действовать согласованно и солидарно. Политика каждой страны в отдельности не должны противоречить союзной политике в целом. Правда, в свою очередь ОВПБ не имеет права наносить ущерб внешней политике отдельных стран и их обязательствам по линии участия в НАТО и других организациях (ст. 17). Статья 19 Ниццского договора обязывает государства-члены координировать действия в международных организациях и на международных конференциях. Предусматривается также сотрудничество дипломатических миссий в третьих странах по защите интересов граждан ЕС (ст. 20). Наконец, содержится обязательство государств ЕС, входящих в Совет Безопасности ООН на правах постоянных членов, координировать свои действия с другими странами ЕС.
Перечисленные положения свидетельствуют о том, что в области внешней политики Европейский союз следует принципам межправительственного сотрудничества, а внешняя политика национальных государств превалирует над коммунитарной политикой. Даже механизм принятия решений, который, казалось бы, должен усиливать наднациональное начало ОВПБ, допускает своеобразный оппортунизм. Хотя большинство решений принимаются на основе единогласия, допускается возможность «конструктивного воздержания» для несогласных (ст. 23) и «углубленного сотрудничества» для согласных (ст. 27). При таких нормативных условиях добиться единства в сфере внешней политики и безопасности весьма непросто. Да и существующая организационная структура ОВПБ мало соответствует цели обеспечения внешнеполитического единства Евросоюза.
 
2
В декабре 2007 г. главы государств и правительств стран-членов ЕС подписали Лиссабонский договор, составленный на основе Конституционного договора Европейского союза 2004 года (точное название – Договор, учреждающий конституцию для Европы) [2]. Третий раздел этого документа был посвящен вопросам Общей внешней политики и политики в области безопасности. По сравнению с нормами, которые сегодня определяют пределы коммунитарной внешней и оборонной политики, ОВПБ в большей степени институционализирована: введение поста министра иностранных дел ЕС венчает эволюцию внешнеполитических органов Союза. Проект Конституции предоставляет Европейскому союзу статус юридического лица, что упрощает его отношения с третьими странами и международными организациями. Однако старая проблема соперничества между Советом и Комиссией за контроль над ОВПБ не решена.
Архитекторы интеграционного процесса до сих пор не могут решить, являются ли внешнеполитическая деятельность и безопасность объектами интеграции. С точки зрения интеграционных теорий, внешняя политика и безопасность – сомнительные сферы интеграционных усилий. Даже неисправимые федералисты предполагают, что интеграция в этих областях возможна только в случае предшествующей успешной экономической интеграции, а экономическая перспектива «Европы 27-ми» пока не кажется безоблачной.
Фактически реализуемый сегодня в ЕС межправительственный подход к внешнеполитическим вопросам показывает, что ОВПБ находится на ранней стадии интеграции. Общая внешняя политика в большей мере напоминает обычную межгосударственную координацию. На базе Маастрихтского договора явной унификации внешней политики не получилось, хотя имела место некоторая, отчасти формальная, «брюсселизация» [3].
Нынешний межправительственный подход не может гарантировать безусловного внешнеполитического единства Европейского союза. Статья III-292 проекта Конституционного договора ЕС требует согласованности действий между институтами ЕС, министром иностранных дел ЕС и национальными ведомствами. Статья III-308 утверждает, что коммунитарная политика не может затрагивать сферу исключительных интересов внешней политики отдельных государств, равно как и последняя не должна противоречить принципам ОВПБ.
Таким образом, мы обнаруживаем, что даже в Конституционном договоре ЕС, который сам по себе должен знаменовать торжество интеграционного процесса на континенте, коммунитарная внешняя политика и безопасность поставлены в зависимость от приоритетов стран-членов. Также нужно учесть проблемы с реализацией принципа «двойного большинства», идущего на смену принципу единогласия. Согласно этому принципу, важнейшие решения в жизни Союза должны приниматься не менее чем 55 % стран, представляющими не менее 65 % населения ЕС. В сфере ОВПБ это означает, что доминировать будут «большие» державы в коалиции с ориентированными на них «малыми» странами. Заведомые европейские «оппортунисты» из числа «средних» (например Польша и Испания) будут находиться в меньшинстве.
На Брюссельском саммите Европейского союза (июнь 2007) Великобритания и Польша при поддержке Чехии и Нидерландов составили «блок противников конституции». Эти страны буквально выторговывали для себя уступки во внешнеполитической сфере со стороны коммунитарных органов Евросоюза. Был достигнут компромисс, который фактически «вернул» Общую внешнюю политику и политику в области безопасности к, казалось бы, уже пройденному этапу Договора в Ницце. По предложению британского премьера Э. Блэра, было решено не вводить должности министра иностранных дел ЕС и сохранить пост Высокого представителя Евросоюза по внешней политике с расширенными функциями.
В дополнение к этому, президент Польши Л. Качиньский, выступавший против системы «двойного большинства», предложил систему «квадратного корня» (исчисление квот для голосования исходя из квадратного корня от численности населения страны-члена [4]). Одновременно президент Польши добился отсрочки до 2014 г. отмены принципа единогласия по вопросам ОВПБ при изменении порядка голосования. Варшава опасается, что при наличии взаимопонимания между собой государства «Старой Европы» смогут диктовать свои условия странам «Новой Европы» [5].
Итоги саммитов в Брюсселе (июнь 2007) и в Лиссабоне (декабрь 2007) продемонстрировали скромность и сложности интеграционной перспективы ЕС в сфере внешней политики. Сфера Общей внешней политики и политики безопасности не попала под законодательное регулирование. Национальная безопасность остается полностью в ведении государств-членов. Но с утверждением Высокого представителя ЕС и Совета по внешней политике ЕС институционализация общей внешней политики продолжается. Более или менее четко удалось решить вопрос о порядке назначения и отзыва, а также статуса Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности. Однако его функции сформулированы в самом общем виде.
 
3
В политике ЕС заметен контраст между способностью наметить широкие стратегические направления и способностью добиваться результатов в конкретных сферах. Комиссия создает множество документов, устанавливающих основы развития отношений. Но эти планы не всегда воплощаются в жизнь в силу причин внутреннего или привходящего характера. Прежде всего, не преодолено сопротивление консерваторов.
Исходно страны ЕС решили передать вопросы формирования единой внешней политики Европейскому совету, а не Комиссии. В результате на нее получили возможность непосредственно влиять правительства отдельных стран. Это позволило государствам-членам по-прежнему отстаивать собственные интересы, делая общую внешнюю политику лишь производной от них. Под прикрытием ЕС и под видом общей политики реальная общая политика представляла собой некоторое примитивно рассчитываемое «среднее арифметическое» внешних политик отдельных стран.
Между тем найти такое «среднее арифметическое» становилось труднее. Расширение на восток объективно привело к усилению геополитической роли Германии. К тому же Германия объединилась, что дало стимул возрождению опасений ее соседей, особенно Франции. Появление в рядах ЕС восточных соседей Германии укрепило эти опасения, поставив под сомнение прочность оси «Франция-Германия» как исторической основы западноевропейской интеграции. Франция, Испания и Италия были встревожены умозрительной «угрозой» быть оттесненными на периферию процессов расширения ЕС. Ответом романских стран было выдвижение различных концепций укрепления внешних связей Евросоюза со странами Средиземноморья и Латинской Америки.
Сохранение равновесия между полномочиями отдельных стран и управляющих институтов союза в целом стало одним из факторов, способствующих развитию внешних связей Евросоюза как единого целого. ЕС ускоренно развивает отношения со своим «ближним зарубежьем». Однако влияние ЕС на мировую политику в целом больше зависит от отношений институтов Евросоюза с отдаленными регионами. Необходимость преодолеть противоречие «экономического гиганта и политического карлика» по-прежнему остается.
 
4
Развитие единой внешней политики ЕС зависит, в первую очередь, от характера отношений Евросоюза с Соединенными Штатами и Североатлантическим альянсом. Если во времена «холодной войны» политика Европейских сообществ в отношении США и НАТО в сфере безопасности была во многом сходной по своему содержанию, на рубеже ХХ–ХХI веков различия стали существенными. Наиболее рельефно расхождения выявила натовская агрессия против Югославии (1999). В ходе этой войны европейские члены НАТО выражали сомнения в уместности примененной Соединенными Штатами военной стратегии, считая ее слишком жесткой в виду большого числа жертв среди мирного населения.
В свою очередь, американские военные сделали вывод о том, что в будущем им лучше вести боевые действия отдельно от европейских союзников. Последние, по мнению американцев, ничем не способствовали успеху военной операции против Югославии, а только затрудняли процесс принятия решений о методах ведения войны.
Европейские члены НАТО на опыте этой кампании поняли, что если твой вклад в боевые действия невелик, то ты теряешь контроль над их ходом. Если ЕС хочет контролировать ситуацию в сфере безопасности, ему надо иметь собственную систему ее обеспечения, которая хотя бы в будущем позволила бы урегулировать кризисные ситуации без участия США.
Этот «кризис понимания» в отношениях ЕС и США все еще не преодолен [6]. После начала интервенции в Ираке (2003) Соединенные Штаты перестали рассматривать сотрудничество с НАТО в целом как обязательное условие проведения зарубежных военных операций. Теоретически это позволило и европейским участниками альянса считать НАТО организацией, менее связанной обязательствами безоговорочно следовать всем предложениям Вашингтона.
Правда, мнения ряда крупных стран (Франции, Германии, отчасти Великобритании) сталкиваются с взглядами других государств Евросоюза – Польши, Чехии, стран Прибалтики. Эти государства жестко привязаны к американской политике. Российский политолог М.Г. Носов пишет: «Принятые в ЕС страны Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) оказались в сложной ситуации. Общим было то, что все они по-прежнему считают США мировым лидером и, пока США сохраняют доминирующие позиции в НАТО и военное присутствие в Европе, готовы жертвовать пока ещё скорее виртуальным европейским единством в пользу конкретных военных и финансовых выгод» [7].
Такая ситуация не позволяет повысить роль европейских стран в НАТО и перенести акцент в деятельности альянса на защиту их интересов в сфере безопасности. В ближайшей перспективе невозможно представить успех оборонной политики ЕС без опоры на НАТО. Зависимость от Вашингтона остается преобладающей, что проявляется во всем – в частности, в огромном отставании в затратах на военные исследования, которые в ЕС почти в пять раз ниже, чем в США. Похоже, обходиться без американских вооружений европейские страны не смогут еще очень долгое время [8].
Традиционно НАТО рассматривается в качестве проводника американской политики в Европе, а ЕС опирается на механизмы НАТО в обеспечении собственной безопасности. Европейские авторы пытаются найти новый взгляд на «треугольник» ЕС-НАТО-США, предлагая сосредоточиться на поиске не расходящихся, а совпадающих интересов всех трех субъектов [9]. В самом деле, успех общеевропейской внешней политики может быть связан не с дистанцированием от США, а с расширением круга совпадающих устремлений внутри Североатлантического альянса. Пример хотя бы относительной результативности афганской кампании, равно как и провал иракской, показывает: после решения военных задач усилиями американцев, Соединенным Штатам бывает необходимо подключить европейскую дипломатию и полицию для урегулирования ситуации на подконтрольных территориях. В таких ситуациях может быть востребован опыт ЕС в рамках Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).
В настоящее время Европейская политика безопасности и обороны явно превалирует в структуре ОВПБ. Однако в последнее время заметной тенденцией в развитии общеевропейской внешней политики стало замещение «обороны» «политикой». Не развивая тему относительных успехов военных операций ЕС в рамках ЕПБО, важно отметить, что возрастает потребность ее более продуманного насыщения философией общего «евросоюзовского» интереса [10]. Лидеры ЕС желают прийти к расширению политической, доктринальной составляющей своего сотрудничества. Перспективное направление – институционализация общей дипломатии, которая возможна после реализации положений Лиссабонского договора 2007 года. Пока же начали складываться в более или менее интегрированную систему некоторые (в основном консульские и информационные) функции дипломатических миссий стран-членов ЕС в третьих странах.
Реалистично оценивая ситуацию, важно заметить, что «внешнеполитическое единство ЕС» вряд ли стоит понимать как обязательность решений в сфере международной деятельности для всех стран Евросоюза. В свое время К. Паттен, занимавший пост комиссара по внешним связям в 1999–2004 годах констатировал: «ЕС время от времени издает призывные декларации, обычно, спустя несколько недель после важных международных событий. Он выступает в роли скорее комментатора, а не действующего лица» [11]. Отрешаясь от самоиронии этого высказывания, стоит отдать должное его трезвости.
Активность Евросоюза мировых делах имеет ряд существенных ограничений. Главным среди них выступает разнонаправленность интересов стран-членов. Директивность в сфере «единой» внешней политики стран ЕС пока еще малопродуктивна. Выработка консенсуса при обсуждении международных дел связана с крайне сложной задачей – свести интересы к «общему знаменателю».
Страны ЕС по-прежнему дорожат правом принимать собственные решения относительно международных вопросов, определять свои приоритеты, возможности участия в мировых делах. Правда, факт «присутствие Евросоюза» в международных делах (пусть и пассивного) в значительной мере становится более весомым.
Противоречит ли внешнеполитическому единству ЕС участие Польши и Великобритании в иракской кампании? На первый взгляд, да. Но некоторые авторы возражают: неучастие европейских стран в этой войне позволило бы США полностью бесконтрольно реализовывать собственные планы в ущерб общеевропейским идеям. Евросоюз предотвратил вероятность его полного отстранения от присутствия в одном из ключевых регионах мира. Многообразие национальных внешнеполитических доктрин, таким образом, можно считать средством обеспечения эластичности общей внешней политики ЕС.
 
* * *
Общая внешняя политика и политика в области безопасности Евросоюза не выглядит полностью беспомощной и неэффективной. Надо понять, что она не может и не должна формироваться и проводиться в жизнь так же, как внешняя политика отдельных стран. Следовательно, и оценивать ее не следует с тех же позиций, с которых принято анализировать политику Франции или Германии.
Можно заметить и другое: уникальность современного интеграционного пространства в Западно-Центральной Европе связана с формированием в нем неизвестного ранее феномена многовекторной и инструментально разноплановой внешней политики. Ее инструментарий со временем может оказаться способным обогатить представления о возможностях дипломатии вообще.
В Европейском союзе воплощен особый тип «мягкого политического управления» с опорой не на силовые, а на экономические рычаги. Действуя в духе этой логики, страны ЕС разрабатывают вариант обеспечения безопасности на основе «мягкой мощи», внося свой посильный вклад в стабилизацию мировой системы.
Европейский союз приобрел репутацию субъекта, избегающего использование военной силы, поддерживающего международные институты и способствующего повышению культуры международных отношений. Он стремится выступать в роли «регионального миротворца», хотя в этом смысле его престиж после войн на Балканах не безупречен. Несмотря на это, Евросоюз экономическими методами способствует подъему сопредельных стран, предупреждая таким образом конфликты и угрозы в сфере безопасности.
Особое внимание ЕС уделяет стратегии «расширяющейся Европы» и созданию концентрических кругов (зон) стабильности и безопасности вокруг своих внешних границ. Развитие отношений с Россией, Украиной и странами южного Средиземноморья, достигается за счет использования Общих механизмов международной политики – так называемых «общих стратегий». Фактически общая внешняя политика ЕС складывается в строгом соответствии с логикой неформального «разделения труда»: Евросоюз в целом стремится отвечать за использование «мягкой силы», за невоенные, мироукрепляющие миссии в интересах международной стабильности, а США – продолжают наращивать военную мощь и потенциал силового «распространения демократии».
 
 
Примечания

[1] Здесь и далее статьи Ниццского договора о Европейском союзе цит. по: Treaty of Nice. Amending the Treaty on the European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts (2001/C 80/01) // Official Journal of the European Communities. March 10, 2001.
 
[2] Здесь и далее статьи проекта Конституционного договора ЕС цит. по: Constitution for Europe (2004/C 310/55) // Official Journal of the European Union, December 16, 2004.
 
[3] White B. Understanding European Foreign Policy. Hampshire – N.Y., 2001. Р. 100.
 
[4] Калинина О. На саммите ЕС Чехия намерена искать компромисс (http://www.radio.cz/ru/ statja/92744).
 
[5] Gazeta Wyborcza, 21 czerwca 2007 r.
 
[6] Weidenfeld W. The EU’s role in the world: efficiency and relevance in times of crisis // Friends again? EU-US relations after the crisis / Ed. by M. Zaborowski. Paris, 2006. P. 112-113.
[7] Носов М.Г. Глобальные аспекты трансатлантических отношений // Современная Европа. 2006, № 2. С. 39.
 
[8] Indstrom G. EU-US burdensharing: who does what? // Chaillot Papers, 2005. № 82.
 
[9] Dobbins J. Friends again? // Friends again? EU-US relations after the crisis / Ed. by M. Zaborowski. Paris, 2006. P. 26-27.
 
[10] Gnesotto N. ESDP: results and prospects // EU Security and Defence Policy The first five years (1999-2004) / Ed. by N.Gnesotto and J.Solana. Paris, 2004. P. 16.
 
[11] Patten Ch. The European Union and the World // Europe in the New Century, Visions of an Emerging Superpower / Ed. by R. Guttman. London, 2001. P. 79.
 
 


Читайте также на нашем сайте:
 
 
 
 



Опубликовано на портале 02/04/2008



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика