Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Международный диалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы

Версия для печати

Избранное в Рунете

Ида Куклина

Международный диалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы


Куклина Ида Николаевна – доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН.


Международный диалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы

Возрастающая мобильность населения в эпоху глобализации значительно повысила значение фактора миграции в мировой экономике и международных отношениях. В современных условиях миграция порождает множество проблем, требующих согласования усилий практически всех государств и выработки глобальных подходов к их решению. Заметная в последний период интенсификация международного диалога по миграции отражает попытки усилить глобальный вектор в ее регулировании и объединить усилия по противостоянию негативным тенденциям в развитии миграционных процессов.

Возрастающая мобильность населения в эпоху глобализации значительно повысила значение фактора миграции в мировой экономике и международных отношениях. В современных условиях миграция порождает множество проблем, требующих согласования усилий практически всех государств и выработки глобальных подходов к их решению. Заметная в последний период интенсификация международного диалога по миграции отражает попытки усилить глобальный вектор в ее регулировании и объединить усилия по противостоянию негативным тенденциям в развитии миграционных процессов.

Особенности ситуации в области международной миграции

Темпы развития и характер миграционных процессов обусловлены прежде всего возрастанием потребностей развитых стран в трудовых ресурсах и сопровождающим глобализацию углублением социальной поляризации и обострением проблем, связанных с неуклонным нарастанием мировых масштабов бедности и нищеты. Международная миграция стала неотъемлемой составляющей социально-экономического и политического развития как развитых, так и развивающихся стран. Так, по заключению Экономической комиссии ООН для Азии и Тихого океана, в этом регионе, где численность международных мигрантов с начала 50-х годов выросла почти в два раза, миграция превратилась в одну из приоритетных задач развития. Страны, принадлежащие к азиатско-тихоокеанскому ареалу, образуют группу крупнейших получателей денежных переводов мигрантов, объем которых в 2007 г. достиг 120 млрд. долл. Общий же объем мигрантских переводов в мире к 2008 г. составил 328 млрд. долл. Правда, в 2009 г., под влиянием финансового кризиса, он, как ожидается, упадет до 304 млрд. долл.

Международная миграция, однако, стала не только мощным инструментом перераспределения мировых трудовых ресурсов, но и сферой, которая генерирует тенденции, осложняющие межгосударственные отношения и внутреннюю ситуацию во многих странах. Интенсивность людских потоков, пересекающих государственные границы, нарастает не только вследствие трудовой миграции, но также за счет вынужденного переселения, вызванного политической нестабильностью и конфликтами.

Прогрессирующая нелегальная миграции способствует формированию криминальных сетей, занимающихся контрабандной транспортировкой людей и работорговлей. Уже сейчас, по самым скромным оценкам, численность нелегальных мигрантов в развитых странах превышает 10 млн. человек. Одновременно растут и масштабы нарушений прав мигрантов (среди них — прежде всего детей и женщин), еще более усиливающие напряженность миграционной ситуации. Неурегулированность многих вопросов, связанных с правовой защитой мигрантов, повышает уровень социального неравенства в трудовых отношениях, обеспечении доступа к услугам образования, здравоохранения и др. Международная миграция приводит к серьезному дисбалансу численности населения между странами в отдельных регионах. Сфера миграции чутко реагирует на все катаклизмы и кризисы международной и общественной жизни.

После событий 11 сентября 2001 г. практически все страны, принимающие мигрантов, начали ускоренными темпами предпринимать системные усилия по укреплению внутренней безопасности, направленные на внедрение механизмов и технологий, предназначенных для подавления террористической деятельности. Резолюция Совета Безопасности ООН, принятая после совершения террористических атак на территории США, в частности, призывала все государства принять все возможные меры для предотвращения распространения терроризма, в том числе ужесточить пограничный контроль и осуществлять тщательную проверку документов, которые предъявляются при пересечении государственных границ.

Последствия укрепления и диверсификации деятельности силовых структур, связанные с антитеррористической политикой государств, неизбежно затрагивают интересы как вновь прибывающих мигрантов, так и уже сложившихся диаспор. В иерархии приоритетов государственной политики проблемы соблюдения международных стандартов в области обеспечения прав человека отступают на второй план в сравнении с национальным восприятием значимости противостояния угрозе терроризма. В апреле 2009 г. в Женеве на Конференции по расизму Верховный комиссар ООН по делам беженцев выразил глубокую обеспокоенность в связи с углублением дискриминации в отношении беженцев и мигрантов в промышленно развитых странах и обострением расистских настроений в обществе и ксенофобии. Он связал это, в том числе, с антитеррористическими мерами, осуществляемыми в целях борьбы с терроризмом.

Обостряется в мире и проблема беженцев, число которых в 2001-2005 гг. начало было сокращаться. Однако уже в 2006-2007 гг. их численность вновь возросла на полтора миллиона человек. Список стран, принявших в последние годы наибольшее число беженцев, возглавляют Пакистан, Сирия, Иран, Германия и Иордания.

Увеличивается и количество обращений с просьбой о предоставлении права на убежище. В 2007 г. Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев в 154 странах было зарегистрировано 647 тыс. подобных прошений. Страны-члены Евросоюза, который является одним из самых мощных центров притяжения для лиц данной категории, предоставляют убежище в среднем лишь нескольким процентам просителей. По данным на середину 2009 г., из 65 тыс. беженцев, обратившихся к европейским государствам с просьбой об убежище, разрешения были выданы лишь 4,5 тыс. человек [1]. При этом следует отметить, что расходы отдельных стран на содержание искателей убежища и их депортацию в случае отказа в их просьбе становятся все более обременительными для национальных бюджетов, особенно в условиях кризиса.

Серьезным фактором, осложняющим проблемы миграции, стали «экологические беженцы», т. е. пострадавшие от природных катастроф. Уже сейчас их численность срставляет около 25 млн. человек. Прогнозы в этой области весьма неутешительны. Так, потепление климата может привести к 2050 г. к взрывному увеличению численности мигрирующих переселенцев, среда обитания которых окажется разрушенной. Только повышение уровня мирового океана на один сантиметр грозит, по экспертным оценкам, вынужденным переселением более чем миллиону человек.

Мировой финансовый кризис, разразившийся в 2009 г., усилил нестабильность и противоречивость ситуации в области международной миграции. Он привел не только к сокращению потребностей в трудовой миграции, но и к ощутимому ухудшению положения семей мигрантов-кормильцев, возвращающихся на родину, где их ожидает бедность и безработица. Особенно болезненным является влияние кризиса на положение женщин-мигрантов, поскольку они заняты преимущественно в отраслях, где безработица растет наиболее высокими темпами (сфера услуг, здравоохранение и т. п.).

Падение объема денежных поступлений от мигрантов негативно отразилось на экономическом положении многих стран. В 2007 г., обращаясь к государствам-участникам Глобального форума по миграции и развитию, в частности, Японии. США и странам-членам ЕС, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун призвал к проведению открытой политики в области миграции. Однако никаких сдвигов в миграционной политике этих стран не произошло, и уже первые последствия мирового кризиса показали, что его наступление вообще отбросило эту проблему на второй план. К апрелю 2009 г. Малайзия, Таиланд, Австрия заморозили выдачу разрешений на работу. Испания и Чехия выступила с предложением оказать финансовую помощь мигрантам, соглашающимся возвратиться в свои страны. В целом приток частных и банковских финансовых поступлений в страны-источники миграции в первой половине 2009 г., по данным журнала «Экономист», упал с 1,16 трлн. долл. до 770 млрд. долл.[2]

Кризис повлиял и на рост притока нелегальных мигрантов. В 2006-2007 гг. только из стран, расположенных по берегам Аденского залива, в Европу прибыло более 30 тыс. мигрантов, в основном из Эфиопии и Сомали. Более 400 человек, по данным ООН, при этом погибло в пути. В последующие годы численность нелегалов, рискующих жизнью в поисках работы, продолжала расти. В 2009 г. в Европе разразился международный скандал, вызванный нежеланием Италии допустить на свою территорию сомалийцев, пытавшихся добраться морем до Европы. В результате в Средиземном море от голода и истощения погибло несколько десятков человек. Италия же оправдывала свое нежелание тем, что в последний период численность нелегальных мигрантов, прибывающих в страну, удваивается каждый год. Ростом нелегальной миграции серьезно обеспокоены и другие средиземноморские страны. В связи с упомянутой выше трагедией в Средиземном море, Евросоюз в сентябре 2009 г. был вынужден созвать в Брюсселе совещание министров внутренних дел для обсуждения коллективных мер по сокращению нелегальной миграции и возможностей распределения финансового бремени, связанного с содержанием нелегальных мигрантов, между всеми членами Евросоюза. Миграция, по заявлению заместителя Генерального секретаря ООН Анны-Роуз Мигиро, становится все более взрывоопасным и сеющим разногласия вопросом.

Прогнозы, касающиеся влияния кризиса на международную миграцию, весьма неутешительны. По мнению экспертов МОТ, в результате кризиса могут потерять работу 20 млн. мигрантов. При этом в мире число живущих менее чем на два доллара в день, может возрасти до 100 млн. человек, а число тех, кто вынужден жить менее чем на один доллар, —до 40 млн. человек [3].

Преобладающим направлением миграционной политики государств, прежде всего развитых, по-прежнему остается сосредоточение усилий на традиционных мерах по усилению контрольных механизмов: ужесточении пограничного и визового режимов, ограничении доступа к процедурам получения убежища и т. п. Между странами ЕС и государствами-источниками миграции сегодня действует около 100 двусторрнних соглашений о реадмиссии, не соответствующих международным стандартам в области защиты прав мигрантов и беженцев. В качестве средств борьбы с неконтролируемой миграцией используются аресты, урезание социальных благ, ограничение доступа к трудовой деятельности и т. п. Главным направлением миграционной политики по-прежнему остается усиление роли государства как субъекта, осуществляющего функции преследования.

До сего времени процессы регулирования миграции протекают, в сущности, по замкнутому кругу. Ограничительные и селективные меры стимулируют нелегальную миграцию, а ее рост, в свою очередь, ведет к дальнейшему ужесточению этих мер. Разрыв между принятыми ООН международно-правовыми нормами, касающимися миграции, и политикой государств сужается чрезвычайно медленными темпами. При растущих масштабах межгосударственных контактов и связей в области миграции сохраняется разноголосица в миграционном законодательстве практически всех стран, вовлеченных в мировой миграционный процесс. Весьма показательным примером в этом отношении является тот факт, что вступившую в силу в 2003 г. Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся мигрантов и их семей к маю 2009 г. ратифицировало всего 41 государство, в основном развивающиеся страны [4]. Для сравнения можно упомянуть, что Международная конвенция о статусе беженцев ратифицирована 147 государствами.

Неоднородность, специфическая многослойность потока мигрантов требует разработки диверсифицированных и одновременно опирающихся на общие принципы подходов к управлению современными миграционными процессами и взвешенной оценки их возможных последствий. Сегодня регулирование миграции на любом уровне — глобальном, региональном или национальном — представляет собой столь же широкое, сколь и полное пробелов правовое поле. Складывающийся в этих условиях дисбаланс интересов неизбежно становится тормозом, осложняющим перспективы глобального развития.

Некоторые международно-правовые аспекты регулирования миграции

Международное право опирается на фундаментальные принципы Устава ООН, утверждающие приоритеты соблюдения прав человека, достоинства и ценности человеческой личности, равноправия мужчин и женщин, равенства больших и малых наций. Иными словами, международно-правовые нормы и стандарты, разработанные Объединенными Нациями и касающиеся регулирования миграции, представляют собой некую систему ориентиров, продвижение к которым должно содействовать всеобъемлющей гуманизации международных отношений. В тоже время межгосударственная и внутригосударственная практика управления миграционными процессами продемонстрировала, что острота, масштабы и специфика современной международной миграции настоятельно требуют конкретизации ряда общих и разработки новых международно-правовых норм, заполняющих многочисленные лакуны в международном праве, а также в национальном законодательстве.

В качестве примеров в этой связи следует упомянуть проблемы, возникающие в связи с воссоединением семей мигрантов, неурегулированностью процедур спасения мигрантов на море, положением лиц с двойным гражданством, правовым обеспечением сложного и плохо поддающегося прямому регулированию процесса интеграции иммигрантов, отсутствием в международном праве такой категории как «насильственная» или «недобровольная» миграция и многое другое. Общая и обязательная для всех государств-членов ООН антидискриминационная норма международного права, утверждающая необходимость уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии (Статья 1 Устава ООН, п. 3), не может быть в полной мере реализована в условиях превалирующего не только в политической, но и общественной среде признания практической необходимости и неизбежности ограничения прав и свобод человека, не являющегося гражданином той или иной страны.

В принципе, таким образом, центральной задачей развития глобальной системы управления миграцией является определение максимально возможных и максимально согласованных на межгосударственном уровне пределов внутренней компетенции государства в организации миграционного процесса. В современном мире реализация права каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (Всеобщая декларация прав человека, Статья 13, п. 2) поставлена в зависимость от характера восприятия национальных интересов государственной властью. Степень открытости миграционной политики государств формируется под влиянием множества факторов, среди которых доминирующими являются интересы обеспечения национальной безопасности, охватывающие самые различные сферы общественной жизнедеятельности, в том числе и миграцию. Убедительным примером в этом отношении являются Соединенные Штаты Америки — государства, созданного мигрантами и не столь давно принявшего, по инициативе Дж. Буша-младшего, закон о строительстве тысячекилометровой стены на границе с Мексикой, которая, по мнению экс-президента США, должна стать «эталоном» границы XXI века.

Политические и экономические реалии современности обусловливают необходимость установления определенных международных стандартов, определяющих допустимую степень дискриминационного обращения с иммигрантами. Следует отметить, что Международный пакт о гражданских и политических свободах содержит положение о возможности ограничения прав человека государством в целях защиты национальной безопасности, однако не конкретизирует его.

Преобладание в государственной политике ограничительного и селективного подхода к регулированию миграции связано не только государственным эгоизмом, но имеет и объективные причины, обусловленные современным состоянием международных отношений. Однако тенденция к достижению договоренностей на основе общности интересов все же пробивает себе дорогу. В частности, — вследствие появления в этой сфере новых акторов, оказывающих все более заметное влияние на политические процессы, в том числе, на формирование политики в области миграции. К ним следует отнести транзитные государства, социальные сети, создаваемые мигрантами в странах происхождения и назначения, международные и национальные правозащитные организации, объединения предпринимателей, использующих труд мигрантов и др. Не следует сбрасывать со счетов и то сильное негативное влияние, которое оказывает на характер миграции мощная транснациональная организованная преступность.

Международное право не может и не должно диктовать государству, сколько разрешений на работу оно должно выдавать, или конкретизировать общие правила предоставления гражданства, т. е. всесторонне детализировать и унифицировать компетенцию и обязанности государственных органов, осуществляющих регулирование миграции. Но оно призвано устанавливать возможно более четкие границы, в рамках которых должны развиваться отношения в сфере миграции между государствами, с одной стороны, и между личностью и государством, — с другой. Эти границы в конечном итоге будут определять перспективы решения проблем социального неравенства, межкультурного и межнационального сотрудничества и взаимодействия, сокращения масштабов нелегальной миграции и нейтрализации деятельности криминальных сообществ.

Межгосударственное сотрудничество в регулировании миграции

Волна активизации межгосударственного диалога по миграции стала постепенно нарастать примерно с начала 90-х годов. На Каирской конференции по народонаселению и развитию 1994 г. международная миграция была впервые внесена в повестку дня международного сообщества как проблема глобальной значимости.

Начавшиеся в последние десятилетия поиски повышения степени эффективности и согласованности межгосударственного регулирования миграции показали, что уровень несовпадения интересов стран-источников миграции и стран-реципиентов, а также многогранный и комплексный характер миграции как явления существенно ограничивают возможности принятия каких-то радикальных решений в этой области. Подобные решения потребовали бы установления общих, обязательных для всех государств правил осуществления миграционного контроля, диверсифицированного по множеству параметров и опирающегося на систему соответствующих международных механизмов. Однако в современный период, при нынешней расстановке политических и экономических сил в мире, любые поспешные шаги в этом направлении не реальны и могут привести лишь к усилению хаотических тенденций в развитии миграционных процессов.

Таким образом, сложившаяся ситуация определяется, с одной стороны, растущим влиянием миграции на внутриполитическое и экономическое положение в отдельных государствах, а, с другой, — противоречивым характером и слабой эффективностью сложившейся практики международного управления потоками мигрирующего населения. В этих условиях главным направлением деятельности ООН в сфере миграции становится содействие гармонизации интересов и политики государств, совершенствованию международно-правовых основ регулирования миграции, поискам эффективных технологий решения всего спектра порождаемых ею проблем в интересах всех субъектов международного права.

Одним из важных направлений международного диалога по миграции стала ориентация на развитие системы двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашений, способных очертить рамки взаимопонимания, а также сформулировать и закрепить в обязующих документах общие подходы к регулированию миграции с учетом ее специфики на страновом и региональном уровнях. Иными словами, — прежде всего попробовать усовершенствовать традиционный, известный с XVUL1 в., способ согласования миграционной политики отдельных государств и их объединений.

За 1990-2000 гг. число подобных соглашений, заключенных только между странами-членами ОЭСР, увеличилось вдвое (до 173). В Латинской Америке за этот период было заключено 83 соглашения по миграции, из них 35 — между странами региона и 49 — с другими государствами. В наиболее детально разработанных соглашениях преимущественно рассматривались вопросы, касающиеся организации трудовой миграции и защиты прав мигрантов, контроля сезонной и нелегальной миграции, установления приграничного режима и охраны границ, процедур обеспечения возвращения мигрантов, менеджмента мигрантских переводов и др. Соглашения, где одной из сторон являлась страна с развитой экономикой, нередко включали договоренности об оказании ею финансовой и/или технической помощи.

Однако международная практика показала, что вопросы, возникающие в условиях роста мировой миграции, перехлестывают возможные границы ее регулирования на двусторонней основе. Так, интересы транзитных стран фактически никак не учитывались в двусторонних межгосударственных договоренностях. Помимо этого, значительная часть соглашений по миграции, особенно между развивающимися странами, приобретала характер меморандумов о взаимопонимании, декларирующих лишь самые общие принципы сотрудничества. Незаинтересованность государств в принятии на себя каких-либо твердых обязательств, связанных с миграцией, чаше всего обусловливалась и аргументировалась экономическими и/или политическими соображениями.

Практика подписания меморандумов о взаимопонимании в области миграции получила особенно широкое распространение в Азии. Так, Южная Корея подписала подобные меморандумы с Филиппинами, Таиландом, Вьетнамом, Индонезией, Монголией и Шри-Ланкой; Малайзия - с Бангладеш, Китаем, Шри-Ланкой, Таиландом, Пакистаном, Вьетнамом и Индонезией; Таиланд - с Лаосом, Камбоджей и Мьянмой и т. д. Рекордсменом в этой области являются Филиппины, заключившие более десятка таких соглашений. Характерно, однако, что Филиппины не имеют соглашений по миграции с Сингапуром, Японией и Саудовской Аравией, куда направляется основной поток филиппинских мигрантов. В целом двусторонние межгосударственные соглашения о миграции уделяют наибольшее внимание договоренностям, связанным с организацией рекрутирования трудовых мигрантов, и по большей части обходят стороной проблем защиты их прав [5].

Немалые усилия в 90-е годы были предприняты и в целях поддержки развития межгосударственного диалога по миграции на региональном уровне, поскольку специфика миграционных потоков в каждом регионе рождает различные по степени актуальности проблемы. Так, в ходе Будапештского процесса 1991 г. происходило согласование позиций стран Восточной Европы по таким вопросам, как борьба с контрабандой и нелегальной миграцией, визовые режимы, условия допущения мигрантов в страну, создание механизмов по взаимному обмену информацией и др.

В 1996 г. азиатские страны-участники Бангкокского процесса приняли специальную декларацию о координации сотрудничества в области борьбы с нелегальной миграцией и торговлей людьми. В этом же период состоялась региональная конференция по миграции в Северной и Центральной Америке, участниками которой были США, Канада, Мексика и восемь других стран региона. На этом форуме были достигнуты договоренности о создании общей базы данных для отслеживания миграционных потоков. Следует упомянуть и такую инициативу 16 государств с участием УВКБ и Международной организации по миграции как создание механизмов межгосударственных консультаций по вопросам предоставления убежища, положения беженцев и миграционной политики для стран Европы, Северной Америки и Австралии. В рамках этой структуры осуществляется обмен информацией и проводится сравнительный анализ миграционной политики. В 2003 г. ряд азиатских стран [6] на конференции в Коломбо договорились о создании механизмов регионального сотрудничества в целях обмена опытом и необходимой информацией, проведения консультаций по вопросам трудовой миграции, оптимизации отношений между странами, направляющими и принимающими мигрантов, на основе взаимовыгодной кооперации в интересах развития, проведения мониторинга миграционных процессов и т. д.

Тем не менее, достигнутые международным сообществом успехи в утверждении глобальных подходов к решению проблем международной миграции следует оценить как весьма относительные. В 2000 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию против трансграничной организованной преступности, неотъемлемой частью которой являются разветвленные криминальные сети, действующие в сфере миграции. Конвенцию подписали 143 государства, однако до сего времени она не вступила в силу.

Несмотря на определенные сдвиги, произошедшие в 90-е годы в деле укрепления международного сотрудничества в области миграции, различной степени расхождения между международно-правовыми стандартами ее регулирования, разработанными ООН, и национальной практикой остались общим явлением для всех государств. При всей взаимозависимости в этой области и общих потребностях в согласовании миграционной политики, в мире сохраняется глубокое размежевание интересов между государствами Юга и Севера, способствующее усилению конфликтогенного потенциала международной миграции.

Глобальный форум по миграции и развитию

В 2001 г. на конференции в Берне («Бернская инициатива») ее участники — свыше 80 государств — призвали мировое сообщество к комплексному рассмотрению проблем международной миграции. Этот призыв свидетельствовал об определенных подвижках в понимании необходимости формирования новых подходов к этому явлению на глобальном уровне.

В 2003 г. генеральным секретарем ООН была создана Глобальная комиссия по вопросам международной миграции. В 2005 г. она представила ООН свой доклад, в котором были определены главные направления сосредоточения усилий международных институтов и членов ООН в этой области и даны оценки современного положения в области международной миграции. Отмечалось, что для современной практики регулирования миграции характерны слабое развитие сотрудничества между странами-источниками миграции и странами, принимающими мигрантов; общий низкий уровень кооперации и взаимодействия между государствами; разрыв между внутриполитической практикой и основополагающими принципами международного права; острая нехватка национальных и международных механизмов, необходимых для распространения знаний и обмена информацией, а также недостаточная институциональная гибкость государственных структур, препятствующая оперативному реагированию на вызовы миграции.

В рамках ООН была создана Глобальная группа по миграции, в которую вошли важнейшие программы, органы и специализированные учреждения ООН, работающие в сфере миграции, включая региональные комиссии ООН, а также MOM [7]. Регулярные встречи руководителей международных структур должны были содействовать координации политики Объединенных Наций в области международной миграции.

Инициативы Глобальной комиссии по вопросам международной миграции и возросшая международная заинтересованность в обсуждении перспектив регулирования миграции на глобальном и региональном уровне позволили в 2006 г. провести, в рамках сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Диалог на высшем уровне. Встреча глав заинтересованных государств в конечном итоге завершилась договоренностью о создании Глобального форума по миграции и развитию (далее — Глобальный форум или ГФМР).

Глобальный форум представляет собой весьма своеобразную международную структуру. Участие в нем является исключительно добровольным и не накладывает на государства никаких экономических, правовых, политических или иных обязательств. Важной особенностью форума является то обстоятельство, что он открыт для участия не только государств и международных межправительственных организаций, но и неправительственных, гражданских объединений.

Неформальный статус форума делает его площадкой межгосударственных переговоров, участники которых сосредоточивают свои усилия на обмене опытом реализации наиболее плодотворных в плане влияния на развитие методов урегулирования конкретных проблем («полезных практик»). Иными словами, Глобальный форум ориентирован на формирование фундамента глобальной системы управления миграцией «снизу», т. е. с распространения опыта успешного решения миграционных проблем на микро-уровне с учетом их чрезвычайного разнообразия. Такой подход фактически не затрагивает исключительные прерогативы государственной власти в формировании общих принципов миграционной политики и принятия ключевых решений в этой сфере и, как предполагается, может служить дополнительным импульсом в распространении эффективных технологий регулирования миграции.

Вместе с тем, приобретающая концептуальный характер ориентация Глобального форума на «микро-практику» предполагает, что на обсуждение вопросов, связанных с ограничением суверенных прав государств в формировании национальной миграционной политики фактически наложено некое «табу», установленное, впрочем, не без возражений со стороны развивающихся стран. Не встретили позитивного отклика и предложения ряда государств об изменении неформального статуса Глобального форума. Генеральный секретарь ООН твердо заявил о том, что в обозримой перспективе надеяться на интеграцию Глобального форума в систему органов ООН не следует. Следует также упомянуть, что проблемы беженцев выведены за рамки повестки дня Глобального форума.

Как неформальная структура форум не имеет постоянного секретариата. Предусмотрена процедура ротации его председателей. Финансовое обеспечение работы ГФМР осуществляется правительством той страны, которая принимает форум на своей территории, а также другими государственными и негосударственными донорами.

Первый Глобальный форум состоялся в 2007 г. в Брюсселе (156 представителей государств). Международная организация по миграции представила на рассмотрение его участников доклад, содержащий детальный анализ мировой ситуации в области миграции. В докладе были выдвинуты предложения, которые можно охарактеризовать как попытку составителей документа наметить, структурировать и конкретизировать главные направления усилий международного сообщества по повышению эффективности миграционной политики на всех уровнях ее регулирования. Приоритеты весьма трудоемкой повестки дня ГФМР, характеризующие перспективы развития международного диалога по миграции, были определены следующим образом:

· мобилизация усилий, расширяющих возможности использования финансовых и нефинансовых вкладов мигрантов и диаспор в развитие стран их происхождения;

· улучшение системы обслуживания переводов мигрантов и содействие повышению роли данного источника финансирования в развитии;

· упрощение режима регулирования возвращения мигрантов и обеспечение стабильности этого процесса в целях содействия развитию;

· упрощение режима регулирования трудовой миграции, как в странах происхождения, так и в странах назначения, с учетом интересов лиц, желающих эмигрировать на индивидуальной основе;

· содействие общему экономическому развитию и оказанию помощи развитию локальных поселенческих сообществ в ареалах с высоким уровнем миграции;

· содействие расширению и распространению знаний в мигрантской среде о международно-правовых подходах к регулированию миграции и защите прав мигрантов;

· упрощение консультативных процедур в межгосударственных отношениях, а также между государствами и другими заинтересованными сторонами по вопросам миграции и развития, в том числе, в целях расширения диалога и обмена информацией;

· усиление качества и эффективности государственного управления в области миграции, осуществляемого на максимально неконфликтной основе с учетом необходимости понимания комплексного характера взаимосвязей между миграцией и развитием;

· координация усилий в борьбе против торговли людьми во всех ее формах и проявлениях;

· разработка процедур, касающихся спасения мигрантов на море;

· обеспечение помощи развитию государств-источников миграции;

· дальнейшее развитие антидискриминационных мер в отношении лиц, не являющихся гражданами страны пребывания;

· развитие межгосударственного сотрудничества в деле содействия воссоединению семей;

· учет проблем, связанных с международной миграцией, в многосторонних торговых переговорах [8].

Разумеется, в рамках двухдневного Брюссельского форума обсудить весь комплекс миграционных проблем его участникам не удалось. Наибольшее внимание в выступлениях и дискуссиях было уделено вопросам, связанным с повышением эффективности инвестирования денежных переводов мигрантов в экономику стран-источников миграции. Преобладающей компонентой в их обсуждении стали проблемы формирования в этих странах государственной политики, направленной на - стимулирование развития микро-предпринимательства и поощрение соответствующих усилий мигрантов и их семей. Иными словами, — поиски возможностей стимулирования экономической активности населения. Параллельно в рамках Глобального форума рассматривались также вопросы улучшения технического и организационного обеспечения доставки денежных переводов. Как известно, эта проблема особенно актуальна для мигрантов, занятых на сельскохозяйственных работах.

Второй Глобальный форум по миграции (163 участника) был проведен в 2008 г. в Маниле, столице страны, для которой миграция является одним из важнейших факторов внутреннего развития. Этот форум прошел под девизом «Зашита и поддержка мигрантов в целях развития». Представителям гражданских организаций, в отличие от Брюссельского форума, где обсуждение их выступлений было скомкано, в Маниле был отдан первый рабочий день сессии ГФМР.

Обсуждение вопросов защиты прав мигрантов в стране с активно мигрирующим населением не могло не затронуть проблему противоречий между Югом и Севером в области миграционной политики. Прямо или косвенно, многие участники Глобального форума, представляющие страны Юга и, тем более, гражданские организации выступали с критическими оценками так называемой «контейнерной модели» регулирования миграции, которая, по их мнению, господствует в миграционной политике развитых государств. Они указывали, что в условиях глобализации международное регулирование товарных и финансовых потоков, становится все более либеральным и диверсифицированнымдогда как регулирование миграционных процессов полностью отдано на откуп отдельным государствам.

При этом преобладающим подходом к вопросам развития миграции остается ее квалификация как угрозы государственной безопасности. При интеграционном объединении государств «контейнерная модель» регулирования миграции просто расширяет масштабы «контейнера», но не меняет своей сути. Немало критических замечаний было высказано в адрес Евросоюза, где миграция ограничивается даже в рамках его границ. В частности, граждане ряда государств, не столь давно ставших членами ЕС, отнюдь не сразу получают право свободно перемещаться в поисках работы по территории объединенной Европы.

На Манильском форуме подчеркивалась необходимость недопущения использования проблем миграции в качестве предмета политических игр популистского характера. В выступлениях участников дискуссии отмечалось, что подобные явления неизбежно усиливают негативные тенденции общественного развития, способствуя усилению межрасовой и межэтнической нетерпимости и ксенофобии и препятствуя превращению миграции в один из важных рычагов мирового развития.

Ключевые, наиболее общие рекомендации гражданской части участников Манильского форума содержали следующие положения, обращенные ко всем государствам:

· формировать позитивный подход к оценке миграции и сопротивляться соблазнам сокращения количества мигрантов в условиях кризиса;

· признать необходимость создания новой глобальной системы управления миграцией и превратить Глобальный форум в структуру, статус которой позволял бы принимать обязывающие решений по регулированию миграции;

· подтвердить делами свою поддержку целям развития и рассматривать обеспечение полной занятости и достойных условий труда как приоритеты развития [9].

Следует отметить, что многие наблюдатели, следившие за работой Глобального форума, отмечали, что «гражданские» и «межгосударственные» дискуссии были мало связаны между собой. На следующем, после Манильского, Глобальном форуме гражданской общественности будет предоставлена возможность обсуждать проблемы миграции в течение не одного, а уже двух дней.

Третий Глобальный форум намечено провести в ноябре 2009 г. в Афинах [10]. В последующие три года организаторами ГФМР поочередно должны стать Мексика, Испания и Марокко.

Подготовка к Афинскому форуму, проходившая в условиях кризисного обострения проблем миграции, свидетельствовала о нестихающей заинтересованности его участников в продолжении и развитии международного диалога в этой области. В течение 2009 г. состоялось множество международных встреч различного уровня, на которых обсуждалась вопросы, поставленные в повестку дня ГФМР. Так, в 2009 г. Центром политики африканской диаспоры совместно с Международным центром развития миграции при поддержке Европейской комиссии и Министерства иностранных дел Нидерландов был проведен семинар по повышению эффективности стратегического партнерства африканских стран с Евросоюзом. На семинаре были обсуждены вопросы мобилизации возможностей африканской диаспоры в Европе в целях развития.

Во Вьетнаме состоялся Форум мигрантов Азии, привлекший более 50 участников, заинтересованных в расширении и улучшении организации консультативной работы среди мигрантов. На нем были представлены: гражданские организации, профсоюзы, юристы, агентства помощи мигрантам, средства массовой информации и др. Назревшие миграционные проблемы регионального характера рассматривались также на конференции, обсуждавшей «дорожную карту Бангладеш», призванную содействовать их решению. На ней, в частности, обсуждались весьма актуальные предложения, касающиеся расширения образования мигрантов в целях повышения уровня их финансовой грамотности, меры, способные повысить инвестиционную активность в мигрантской среде и др.

В Греции прошел форум евро-средиземноморских представителей деловых кругов, на котором развернулись дискуссии о наболевшие миграционных проблемах региона и возможностях сохранения позитивного потенциала трудовой миграции в условиях кризиса. В Тунисе в октябре 2009 г. состоялся Глобальный форум по переводам мигрантов, на котором состоялась презентация доклада «Шлем деньги домой — в Африку». На конференции рассматривались роль рынка и частного сектора в привлечении мигрантских денежных переводов в целях развития. На многочисленных международных встречах обсуждались также итоги Манильского форума, различные аспекты влияния мирового кризиса на международную миграцию, положение женщин-мигрантов и др.

Главным вопросом повестки дня Афинского форума должна стать разработка методов и технологий, способных интегрировать миграционную политику на национальном уровне в стратегию развития в общих интересах. Такая политика должна исходить из твердого убеждения в том, что все проблемы и противоречия, связанные с миграцией, являются следствием, а не причиной неэффективного развития. На форуме будут обсуждаться наиболее успешные и уже прошедшие испытания практикой идеи и решения, позволяющие эффективно осуществлять регулирование миграции на межгосударственном уровне.

Следует также отметить, что в ходе подготовки к Афинскому форуму представители ряда стран вновь возвращались к высказанным ранее предложениям о формализации статуса форума как глобальной структуры в рамках ООН. Однако Германия и другие страны ЕС продолжают настаивать на сохранении принятого статуса Глобального форума по миграции и развитию как свободной трибуны для свободного обсуждения проблем международной миграции.

рценить реальные итоги прошедших Глобальных форумов по миграции и развитию в каких-либо конкретных показателях весьма затруднительно. Однако, по замечанию специального представителя Генерального секретаря ООН на ГФМР П. Сюзерленда, хорошо уже то, что общение представителей стран-источников миграции, и стран-реципиентов на Манильском форуме впервые «обошлось без громких споров». На форуме представители государств Персидского залива, в частности Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратов, впервые упомянули в своих выступлениях проблему защиты прав мигрантов. Известно, что в этих странах особенно наглядно проявляется неравенство условий труда местных граждан и мигрантов, доля которых в общей численности занятых весьма высока.

Надо, однако, отметить, что некоторые члены ЕС и Евросоюз в последние годы предпринимают определенные шаги в направлении упорядочения регулирования миграционных проблем и защиты прав мигрантов. Министр по делам миграции и предоставления убежища Швеции, выступая на подготовительной конференции к Афинскому форуму, заявил, что Швеция создала одну из наиболее гибких и эффективных систем регулирования трудовой миграции. Трудовым мигрантам всех уровней квалификации предоставляются равные со шведскими гражданами права и возможности семейного проживания с первого дня пребывания в стране. В период своего председательства в ЕС Швеция намерена предложить Евросоюзу инициировать принятие документов, устанавливающих общие обязывающие принципы политики ЕС в сфере миграции, а также рассмотреть вопрос о субсидировании Брюсселем затрат на прием и размещение нелегальных мигрантов в тех странах, которые в силу географического положения или по каким-то иным причинам сталкиваются с наибольшими потоками нелегалов. Министр призвал рассматривать глобальную миграцию не как часть кризисных проблем, а, скорее, как один из инструментов их разрешения [11].

Характерным примером реализации концептуальных подходов Глобального форума к превращению «полезной практики» на микро-уровне в фундаментальное основание системы регулирования миграционным процессом, является совместная инициатива Евросоюза и ООН стоимостью 15 млн. долл., рассчитанная на трехлетний срок [12]. Основными исполнителями этой программы являются Программа развития ООН, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Фонд ООН по народонаселению, Международная организация труда и Международная организация по миграции. Программа имеет целью совершенствование миграционного регулирования за счет расширения сетей акторов-участников миграционных процессов, выявления наиболее эффективных технологий использования миграции в целях развития на микро- и локальном уровнях и улучшения информационного обеспечения как стимулятора их распространения, а также поддержки национальной политики, направленной на трансформацию миграции в действенный инструмент развития.

Наибольшее внимание в этой программе уделяется проблемам, связанным с использованием денежных переводов мигрантов как надежного источника инвестиций в мелкое предпринимательство в местах проживания семей мигрантов с учетом страновой и национальной специфики, а также особенностей маршрутов миграции. Для разных стран предлагаются те варианты проектов, которые являются для них наиболее актуальными. Так, проект «Сенегал - Италия» направлен на улучшение обеспечения своевременной доставки переводов мигрантов в сельские местности и стимулирование использования полученных средств для развития микро-предпринимательства. Италия, кроме того, задействована в проекте, предусматривающем развитие информационных связей между диаспорами мигрантов из стран Восточной Европы в целях обеспечения более легкого доступа к кредитным ресурсам.

Проект для Сомали, включенный в Программу ЕС — ООН, предусматривает содействие временному возвращению сомалийских врачей, ныне проживающих в Финляндии, на родину. Проект «Эквадор - Испания» ставит целью стимулирование вложений мигрантского капитала в долгосрочные проекты, в частности в строительство домов для компактного поселения на родине одной из мигрантских общин, в настоящее время так же компактно проживающей в Испании. Ряд проектов направлен на поддержку женщин, занимающихся мелким бизнесом, в частности, на создание благоприятных условий для возвращения квалифицированных женщин-специалистов в свою страну и обеспечения их занятости («Италия - Марокко», «Голландия - Филиппины» и др.).

Гораздо меньше внимания совместная инициатива ЕС и ООН уделяет проблемам расширения возможностей потенциальных мигрантов заниматься трудовой деятельностью в своих странах и защите прав мигрантов в странах-реципиентах. Среди подобных проектов можно выделить проект «Голландия -Сомали», концентрирующий гуманитарные усилия вокруг проблем доступа мигрантов к образованию, соблюдения принципов тендерного равенства, содействия интеграции сомалийцев в голландское общество. В четырех проектах по защите прав мигрантов главными целями являются зашита прав-женщин-мигрантов и поддержка гражданских объединений мигрантов. Проект «Мьянма — Таиланд» предусматривает поддержку сотрудничества неправительственных организаций и юристов-инвалидов Таиланда, занимающихся правовым просвещением мигрантов.

Глобальный форум как трибуна международного диалога, безусловно, расширяет возможности укрепления сетей двустороннего и многостороннего сотрудничества в сфере миграции и содействует развитию диверсифицированных подходов к решению конкретных микро-коллизий, возникающих в условиях растущей мобильности населения. Естественно, основное внимание при этом направлено на регулирование трудовой миграции. В то же время Глобальный форум вряд ли способен оказать решающее влияние на сближение позиций Юга и Севера по важнейшим проблемам регулирования международной мигарции.

В одном из заявлений Верховного комиссара ООН по правам человека Нэви Пиллэй справедливо отмечается, что «миллионы людей, рискующих жизнью и безопасностью для того, чтобы пересекать международные границы в поисках лучшей жизни, представляют собой одну из наиболее серьезных проблем по части обеспечения прав человека» [13]. Без осмысленного продвижения по пути защиты прав всех мигрантов и их семей превратить заработанные мигрантами в развитых странах средства в надежный рычаг развития слабых экономик вряд ли возможно.

* * *

Международная миграция неуклонно меняет на наших глазах лицо и характер развития современного мира. Ее воздействие на политические, социально-экономические, межнациональные, межкультурные отношения, на демографическую ситуацию столь многомерно и противоречиво, что масштабы потребностей в ее регулировании выплескиваются далеко за рамки возможностей функционирующей сегодня системы глобального управления. В то же время международный диалог по миграционным проблемам, развивавшийся в последние десятилетия, обозначил лишь начальную стадию кристаллизации общего видения результатов и последствий влияния современной миграции на планетарное развитие.

Попытки сдерживания миграции, основанные на жестких и селективных подходах к ее регулированию, доказали свою бесперспективность и грозят нарастанием конфликтного потенциала как на внутреннем, так и на международном уровне. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в своем обращении к Глобальному форуму предсказывает, что миграция 200 млн. человек в будущем может привести к образованию новых государств (и, вполне вероятно, новым конфликтам). На первой сессии форума премьер-министр Бельгии Г. Верхофштадт, обосновывая необходимость повышения степени открытости миграционной политики, подчеркнул: «Давайте посмотрим реальности в лицо. Запад является домом для 13 процентов населения в мире, которые распоряжаются 73 процентами мирового дохода». При этом он справедливо отметил, что никакие ограничительные меры не влияют на рост числа потенциальных мигрантов [14].

Следует учитывать и то обстоятельство, что подобные меры все в больших масштабах становятся стимулятором воспроизводства криминальных структур, процветающих в сфере миграции. Неизбежное переплетение их деятельности с другими сетями транснациональной организованной преступности, в том числе наркоторговлей и террористическим подпольем, создает серьезную угрозу и подрывает возможности обеспечения глобальной безопасности. Расширение межгосударственного диалога по миграции и реальная интеграция в этот процесс институтов гражданского общества призваны содействовать поиску ответов на нелегкие вопросы о том, как продвигаться к большей открытости миграционной политики, адекватной вызовам современного мирового развития. Иными словами, — как выстроить такую систему управления миграцией, которая будет способна преодолеть опасения стран и народов потерять, под влиянием взрывного напора мобильности homo sapiens, свою национальную и культурную идентичность, воспрепятствовать росту ксенофобии и расизма и — одновременно — противостоять дальнейшему разрастанию масштабов глобальной бедности и нищеты. Ясно, что для достижения этих целей недостаточно укрепления сетей межгосударственных соглашений и распространения «полезной практики» в решении конкретных проблем. Как представляется, дальнейшее продвижение к формированию дееспособных механизмов глобального управления миграционными процессами в значительной мере расширило бы возможности обеспечения мирного и стабильного планетарного развития.

Примечания:

[1] Самой многочисленной группой среди ищущих убежище в Европе являются иракцы, за ними следуют сомалийцы. Российские граждане занимают в этом списке пятое место.

[2] "The Economist", August 17, 2009.

[3] Alfredo G. Rosario. Give migration a human face.
http://www.manilatimes.net/national/2008/oct/30/yehey/opinion/29981030opi5.html.

[4] Международная конвенция вступает в силу, когда ее ратифицировали больше 40 государств.

[5] http://www.pstalker.com/ilo/i-bilateral.htlm

[6] Афганистан, Бангладеш, Китай, Индия, Индонезия, Непал, Пакистан, Филиппины, Шри Ланка, Таиланд и Вьетнам.

[7] Международная организация труда, Фонд ООН по народонаселению, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Учебный и научно-исследовательский Институт ООН, Управление ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности, Детский фонд ООН, Конференция ООН по торговле и развитию, Программа ООН по развитию, Департамент ООН по экономическому и социальному развитию (Отдел по народонаселению), Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, региональные комиссии ООН, Всемирный банк, Международная организация по миграции.

[8] http://www.iom.int/jahia/isp/index/isp.; http://www.un.org/ecosos/docs/pdfs/iom.pdf.

[9] Civil Society Days Report to the Government Meeting. Civil Society Dialogue, Manila 2008. http://www.gfmd2008.org/civil-society-dialogue/.

[10] Подготовка данной статьи к публикации была завершена в октябре 2009 г.

[11] Tobias Billstrom, Minister for Migration and Asylum Policy. Speech at "Conference on the Global Forum on Migration and Development". Athens, 26 January 2009. http://www.sweden.gov.Se/sb/d/11553/a/119449

[12] http://www.undp.org.su/ http://content.undp.org/go/newsroom/2008/october/migration-for-development-aglobal-joint-initiative-fr.

[13] Нэви Пиллэй. "Мигранты в море - не токсичный груз". Независимая газета. 10 сентября 2009 г.

[14] http://www/em igranty. ru/news. php?nid=36447.

ИМЭМО РАН, 2010

Читайте также на нашем сайте:

«Миграция и рождаемость» Сергей Захаров, Сергей Сурков

«Международная миграция: тенденции и перспективы» Екатерина Щербакова

«Пограничная безопасность: зарубежный опыт модели взаимоотношений сопредельных государств» Сергей Голунов

«Миграционные вызовы» Александр Юсуповский


Опубликовано на портале 26/03/2010



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика