Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

«Демократический дефицит» после Лиссабонского договора

Версия для печати

Специально для сайта «Перспективы»

Александр Стрелков

«Демократический дефицит» после Лиссабонского договора


Стрелков Александр Александрович – кандидат политических наук, научный сотрудник Института Европы РАН.


«Демократический дефицит» после Лиссабонского договора

Уровень легитимности Европейского союза и доверия к нему в глазах граждан после вступления в силу Лиссабонского договора по-прежнему недостаточен. Критика принимаемых в Брюсселе решений постепенно трансформируется в евроскептицизм. Создалась ситуация, когда граждане могут высказаться «за» или «против» проекта европейской интеграции, но не могут повлиять на его конкретное содержание. Без общеевропейских партий, СМИ, транснациональных дебатов по значимым вопросам и введения элементов общественной состязательности при занятии высших должностей решить проблему «демократического дефицита» едва ли возможно.

Вступление в силу Лиссабонского договора стало итогом почти десятилетнего периода институциональных реформ, начало которым было положено Лаакенской декларацией 2001 г. [1] Как отмечают многие авторитетные эксперты (например, А. Миссироли [2]), Лиссабонский договор повышает эффективность работы структур ЕС, но не решает кардинальным образом проблему «демократического дефицита». Уровень легитимности Европейского союза и доверия к нему в глазах граждан по-прежнему недостаточен.

Наличие проблемы «демократического дефицита» не означает недемократичности политической системы Евросоюза как таковой. Скорее, это отражает трудности, связанные с попыткой развития демократии на наднациональном уровне, вне рамок традиционного национального государства. Более того, недостаточно высокое доверие к институтам ЕС или снижение доли участия населения на выборах в Европарламент [3] не могут рассматриваться как исключительные свидетельства «дефицита демократии» на общеевропейском уровне: те же проблемы присущи и национальным политически системам. Масштабное исследование на основе различных критериев демократии, проведенное Т. Цвайфелем, свидетельствует, что уровень демократичности Европейского союза принципиально не отличается от аналогичных показателей США или Швейцарии [4].

Так или иначе, намечающийся разрыв между консенсусом политических элит ЕС по поводу целесообразности развития интеграции [5] и скепсисом населения в отношении общеевропейских институтов является серьезным препятствием для дальнейшей эволюции Европейского союза. Своеобразный ресурс доверия – «разрешающий консенсус» (permissive consensus), который обеспечивал согласие населения на развитие интеграционных процессов, – подходит к концу, и вопрос обеспечения легитимности Европейского союза возникает вновь.

Дебаты о «демократическом дефиците»

Необходимость дальнейшего развития демократических институтов в рамках ЕС была осознана уже в 1970-х годах. Речь идет о так называемом «докладе Веделя», посвященном расширению полномочий Европарламента. Хотя сам термин «демократический дефицит» в документе не употреблялся, была выявлена именно эта проблема: «Дебаты, функционирование и конфликты, которые демонстрируют его (Европарламента – А. А.) природу как политического института, практически никак не отражаются на общественной дискуссии, СМИ или политических партиях. Парламент не способен выполнять свою традиционную роль, а именно выражать и формировать общественное мнение… Сообществу необходимо создать собственные, отличные от государств-членов механизмы обеспечения демократической легитимности. Важность этой задачи растет по мере обретения Сообществом новых полномочий» [6].

Как отмечают А. Фоллесдал и С. Хикс, современная трактовка понятия «демократического дефицита» Евросоюза включает в себя следующие факторы: рост влияния исполнительной и ослабление законодательной ветвей власти в государствах-членах ЕС; слабость Европарламента; отсутствие действительно общеевропейских выборов; сложность и непонятность Евросоюза в глазах обывателя; чрезмерные расхождения между решениями Евросоюза и «идеальными представлениями» граждан на национальном уровне (policy drift) [7].

Примечательно, что сам термин «демократический дефицит» был впервые использован в исследовании, посвященном Европарламенту [8].

Некоторые авторы (например, Т. Кёниг) выделяют еще один малозаметный элемент в проблеме «демократического дефицита». Процесс имплементации директив ЕС [9] в законодательство государств-членов занимает достаточно много времени. В результате, если по итогам выборов к власти приходят новые слои политической элиты, на них будет лежать обязанность внедрять те правовые нормы, которые были одобрены их предшественниками и за которые они сами (а косвенно и граждане) не проголосовали бы в данный момент. По мнению исследователя, ситуация усугубляется недостаточным участием национальных парламентов в формировании политики государств-членов в отношении ЕС [10].

Несмотря на то, что наличие «демократического дефицита» в Евросоюзе воспринимается как реальная проблема, некоторые крупные эксперты по ЕС подвергают сомнению этот тезис. Ж. Маджоне, например, считает, что говорить, а уж тем более сожалеть о недостаточной демократической легитимности ЕС имело бы смысл лишь в том случае, если бы Евросоюз развивался в сторону создания федерации (для которой применимы критерии и категории государственной структуры), что не отвечает реальному положению вещей [11]. Любые попытки сделать ЕС более «демократичным» за счет участия граждан приведут к тому, что Брюссель не сможет эффективно выполнять свои функции по регулированию социально-экономической деятельности. С точки зрения Э. Моравчика, тезис о «демократическом дефиците» Европейского союза несправедлив в силу того, что в рамках ЕС действует сложная система сдержек и противовесов, а национальные правительства остаются подотчетными своим гражданам [12].

Эксперты, разделяющие тезис о наличии в ЕС «демократического дефицита», видят разные способы его преодоления. Например, П. Кильмансег [13] полагает, что он будет иметь место до тех пор, пока не сформируются общеевропейская идентичность, общеевропейский демос, общая для всей Европы «коллективная память». Отсутствие «европейского демоса» расценивается как первопричина «демократического дефицита» и таким именитым исследователем, как Д. Вайлер [14]. Национальная идентичность не является данностью, она конструировалась государством и другими общественными институтами; таким образом, по мнению ряда аналитиков, создание «общеевропейского демоса» также возможно, хотя и сопряжено с гораздо большими рисками и трудностями.

Упомянутые выше А. Фоллесдал и С. Хикс уверены, что проблему можно решить с помощью реформирования институтов ЕС.

Большинство авторов, занимающихся проблемой «демократического дефицита», подчеркивают, что бороться с ним за счет воссоздания на уровне ЕС институтов, присущих национальным политическим системам, неэффективно. По мнению исследователей избирательных и партийных систем П. Мейера и Ж. Томассена, формирование на уровне Евросоюза «партийного правительства» (по аналогии с таковыми в государствах-членах) не является оптимальным решением. На национальном уровне подобные формы политической организации подвергаются все большему давлению, партиям все сложнее совмещать функции представительства и управления [15]. В результате ЕС может быть затянут в бесполезную гонку «догоняющего развития».

По сути, спор о наличии в Евросоюзе «демократического дефицита» связан с трудностями в поиске критериев оценки. Каким образом определять «демократичность» ЕС, если он не является ни государством, ни международной организацией, а представляет собой уникальную политическую структуру? Признание «демократического дефицита» может использоваться и как повод для дальнейшего углубления интеграционных процессов (по мере развития ЕС нужны новые механизмы обеспечения легитимности), и как предлог для торможения проекта европейской интеграции (развитие ЕС недемократично, связано с решением совершенно иных задач). Зачастую этот термин превращается в некий символ, служащий интересам различных идеологических и политических направлений.

Вне зависимости от тех или иных академических оценок, провал Конституции ЕС на референдумах в Нидерландах и Франции и сложности с ратификацией Лиссабонского договора в Ирландии продемонстрировали наличие проблемы.

Если принять определение, данное «демократическому дефициту» С. Уильямсом («разрыв между полномочиями, переданными Сообществу, и эффективностью контроля, осуществляемого Европарламентом») [16], то расширение полномочий Европарламента в соответствии с Лиссабонским договором может стать решением проблемы.

Во-первых, речь идет о расширении сферы применения «совместного решения» (co-decision procedure) [17]. Все более частое использование этого механизма позволило Европарламенту лучше контролировать Совет ЕС и оказывать более сильное давление на государства-члены ЕС. Однако наблюдающийся с 1980-х годов рост объема компетенций Европарламента фактически шел параллельно с развитием «демократического дефицита». Оказалось, что «дефицит компетенций» Европарламента не равнозначен «демократическому дефициту» Европейского союза в целом [18].

Во-вторых, государства-члены ЕС при выборе новой кандидатуры на пост главы Европейской комиссии должны учитывать результаты выборов в Европарламенте, который большинством голосов утверждает ту или иную кандидатуру. Расширив свою компетенцию в соответствии с Лиссабонским договором, Европарламент стремился продемонстрировать свои новые властные полномочия. Именно этими соображениями, а не стремлением поддержать демократичность процедур, объясняется задержка с назначением Ж.-М. Баррозу на пост главы Еврокомиссии (КЕС) [19] и отказ назначить Р. Желеву на пост еврокомиссара. По мнению М. Стрежневой, споры между Европейской народной партией и Партией европейских социалистов вокруг назначения Ж.-М. Баррозу показали, что «в Европарламенте забрезжил раскол на «проправительственные силы» и оппозицию, что в конечном итоге способствует преодолению «демократического дефицита» [20]. Эта тенденция действительно смогла бы сделать ЕС более демократичным, однако окончательно она не оформилась. Несмотря на то, что большое количество депутатов проголосовало против кандидатуры Ж.-М. Баррозу, его назначение стало результатом торга, формирования коалиции между «левыми» и «правыми» (назначение Баррозу в обмен на пост главы Европарламента и ряда комитетов). Оформление «большой коалиции» при росте конкуренции по отдельным вопросам является одним из вероятных сценариев развития Европарламента седьмого созыва. Однако, как отмечает С. Хикс, это может негативно сказаться на его легитимности, так как избирателю сложно будет разделить «правящих» и «оппозиционеров», оценить их действия и, соответственно, «наказать» тех или других на очередных выборах в 2014 г [21].

Заложенные в тексте Лиссабонского договора положения, позволяющие Европарламенту вести диалог с Еврокомиссией и Советом ЕС с более сильных позиций, не решают проблему легитимности Европарламента автоматически. Показательной является оценка, данная ему Конституционным судом Германии летом 2009 г. при рассмотрении соответствия Лиссабонского договора немецкой конституции: «…в рамках Европейского союза, даже после вступления в силу Лиссабонского договора, отсутствует политический орган принятия решений, который создавался бы на основе всеобщего равноправного выбора всех граждан Союза и мог бы представлять волю народа… Европарламент не является органом представительства суверенного народа» [22].

Подписанное в конце января 2010 г. между Еврокомиссией и Европарламентом соглашение о принципах сотрудничества можно считать маленькой победой евродепутатов. Были уточнены условия использования Европарламентом права законодательной инициативы [23], введены более частые консультации между руководителями Еврокомиссии и Европарламента, гарантирован расширенный доступ депутатов Европарламента к информации о подготовке международных соглашений с участием ЕС и другой законотворческой работе. Вводятся обязательные консультации между Европарламентом и главой КЕС, если последний решит перераспределить портфели между членами Еврокомиссии, а также в случае, если евродепутаты будут настаивать на снятии какого-либо члена КЕС с должности. Предусмотрен своеобразный «парламентский час» для всех без исключения членов Еврокомиссии [24]. К концу года планируется оценить успешность внедрения всех этих мер. С формальной точки зрения они усиливают контроль Европарламента над Еврокомиссией.

Однако следует учитывать, что прямой зависимости между ростом влияния Европарламента на КЕС и демократизацией политики на уровне Евросоюза нет. Ключевым инструментом для Европарламента в деле усиления собственного влияния является более свободный доступ к информации. Это необходимое, но не достаточное условие для повышения политической активности населения Евросоюза по самому широкому спектру вопросов.

В среднесрочной перспективе расширенный доступ к информации создаст основу как для более активной деятельности Европарламента, так и для повышения роли национальных парламентов на общеевропейском уровне.

Высказываются мнения [25], что, несмотря на все «болезни роста» в рамках отношений Европарламента и Еврокомиссии, Лиссабонский договор создает условия для более тесной работы этих институтов, что в конечном итоге пойдет обоим на пользу. Это даст новый стимул развитию наднациональных органов ЕС, несколько затормозит идущую с 1990-х годов тенденцию ослабления Еврокомиссии, а также усилит состязательность и значение общеевропейских институтов для граждан ЕС. В некотором смысле это поможет бороться с «демократическим дефицитом».

Отсутствие единой системы проведения выборов в Европарламент во всех государствах-членах является достаточно весомым препятствием для формирования публичного пространства Евросоюза и преодоления «демократического дефицита» [26]. Принятый в 2002 г. закон о формировании «Единообразных электоральных процедур» (Uniform Electoral Procedures) представляет собой не столько четкий свод правил об организации выборов в Европарламент, сколько набор общих критериев, соответствие которым не потребовало проведения реформ ни в одном из государств-членов ЕС.

Практика функционирования Европарламента также ставит ряд вопросов в свете проблемы «демократического дефицита». С одной стороны, формирование коалиций между фракциями идет по идеологическим признакам, а не по национальной принадлежности депутатов. При этом растет сплоченность фракций при голосовании. Эта тенденция наблюдалась не только в Европарламенте шестого созыва (2004–2009 гг.), но и видна в работе его нового, седьмого состава [27].

С другой стороны, для обеспечения эффективности работы при росте численного состава и полномочий Европарламента все больше решений принимается на уровне комитетов, а не на пленарных заседаниях, причем увеличивается число законов, одобренных сразу после первого чтения [28]. Это касается и процедуры «совместного» принятия решений, которая подразумевает несколько чтений и консультаций между Европарламентом и Советом ЕС. Увеличивается число неформальных консультаций между различными фракциями и представителями Совета ЕС перед проведением голосований. В определенной степени эти тенденции связаны с необходимостью адаптировать депутатов из «новых» государств-членов, вступивших в ЕС в 2004 и 2007 г., что действительно удалось весьма успешно осуществить [29]. Тем не менее практика функционирования Европарламента все больше бюрократизируется, в то время как для преодоления «демократического дефицита» он должен развиваться как форум для широкомасштабных дискуссий по общеевропейским вопросам. На таком фоне продолжается снижение участия в выборах в Европарламент [30]. Нельзя сказать, что эта проблема не осознается депутатами. Например, в мае 2009 г. был одобрен новый «Кодекс по ведению переговоров в рамках совместной процедуры принятия решений» (Code of conduct for negotiating codecision files). Этот документ призван упорядочить процедуру переговоров между Советом ЕС и Европарламентом перед голосованием, обеспечить всем депутатам доступ к информации по подобным переговорам [31]. Данная мера напрямую не связана с преодолением «демократического дефицита», однако гарантирует дискуссии при принятии решений, повышает значимость пленарных заседаний и делает переговоры с Советом ЕС прозрачными.

Тот факт, что в Европарламенте нельзя провести четкие различия между «правящей партией» и оппозицией (как в национальных представительных органах), а фракции пытаются выступать единым фронтом при взаимодействии с другими институтами Евросоюза, мешает обывателю идентифицировать себя с той или иной партийной группой, что, в свою очередь, снижает общественное внимание и вызывает политическую апатию [32].

Преодолению «демократического дефицита» может помочь расширенное участие национальных парламентов в работе Евросоюза. В соответствии с Лиссабонским договором, национальные парламенты получают право проверять законопроекты Еврокомиссии на их соответствие принципу субсидиарности [33]. В том случае, если по истечении 8 недель после получения законопроекта треть голосов национальных парламентов (каждый парламент имеет 2 голоса) считает, что принцип субсидиарности был нарушен, Еврокомиссии следует пересмотреть содержание законопроекта. В свою очередь, Еврокомиссия имеет полное право сохранить законопроект в первоначальном виде и не пересматривать его положения, однако в этом случае она обязана объяснить свою точку зрения. Если же против законопроекта было подано больше половины голосов национальных парламентов, Совет ЕС и Европарламент могут снять законопроект с обсуждения еще до первого чтения. Для этого необходимо, чтобы большинство евродепутатов и 55% состава Совета ЕС сочли, что проект закона нарушает принцип субсидиарности.

Указанная мера в принципе может усилить демократический контроль в рамках ЕС [34], однако многое здесь будет зависеть от способности европейских легислатур координировать свои действия – например, в рамках Конференции комитетов по делам Евросоюза. Необходимо учитывать, что национальные парламенты государств-членов ЕС в разной степени влияют на формирование политики своих стран в отношении Евросоюза [35] и не совпадают во взглядах на оптимальные формы межпарламентского сотрудничества. Среди легислатур государств-членов ЕС не существует единого мнения, надо ли вырабатывать общие для всех критерии анализа при оценке соответствия законопроекта принципу субсидиарности и пропорциональности, или каждый национальный парламент должен руководствоваться собственными схемами [36].

Под описанную выше процедуру не подпадают сферы исключительной компетенции Евросоюза, а также ситуации, когда ЕС выступает в качестве координатора действий государств-членов (например, открытый метод координации) [37].

Конференция комитетов по делам ЕС провела ряд тестов и выявила некоторые сложности, с которыми столкнулись национальные парламенты при оценке законопроекта на соответствие принципу субсидиарности. Во-первых, 8 недель – это слишком небольшой срок для проведения полноценного анализа. Во-вторых, достаточно трудно отделить вопросы соответствия принципу субсидиарности от вопросов соответствия принципу пропорциональности. В-третьих, национальные парламенты не увидели каких-либо значимых проблем с соблюдением принципа субсидиарности. Более значимым было бы предоставление национальным парламентам права оценивать законопроекты на соответствие принципу пропорциональности, так как это затрагивает вопросы финансового обеспечения и тем самым привлекает внимание граждан Евросоюза. Указанные выше факторы позволяют утверждать с высокой долей вероятности, что национальные парламенты не смогут в полной мере реализовать свои новые полномочия, которые были заложены в Лиссабонском договоре.

В рамках так называемой «инициативы Баррозу» Еврокомиссия с осени 2006 г. стала направлять в национальные парламенты законопроекты для обсуждения, однако в целом легислатуры государств-членов ЕC достаточно вяло отреагировали на подобную практику [38]. Эта прерогатива национальных парламентов была сохранена и расширена в соответствии с положениями Лиссабонского договора: они могут анализировать закон в течение 8 недель, причем до истечения этого срока голосование по нему не проводится. Теперь национальные парламенты обязаны получать не только законопроекты КЕС, но также повестку совещания Совета ЕС, планы законотворческой работы и ежегодные доклады Суда Евросоюза. В октябре 2006 – декабре 2007 г. Еврокомиссия в рамках сотрудничества с национальными парламентами получала оценки законопроектов преимущественно от Франции (Сенат), Германии (Бундесрат), Великобритании (Палата лордов), Португалии (Ассамблея респбулики), Швеции (Риксдаг), Дании (Фолькетинг) и Чехии (Сенат) [39]; эти же легислатуры остались наиболее активными и в 2008–2009 гг. При этом наблюдалась тенденция к увеличению числа ответов от национальных парламентов. Однако Еврокомиссия кардинально не поменяла содержания ни одного из законопроектов, реакции на которые были получены от национальных парламентов [40].

По мнению С. Хикса и Т. Раунио, основным стимулом для развития так называемых комитетов по делам ЕС на базе парламентов государств-членов было не столько стремление национальных легислатур ужесточить контроль над собственными правительствами при переговорах в Брюсселе, сколько желание получить лучший доступ к информации по проблематике Евросоюза [41]. Исследование, проведенное французским экспертом М. Лараном, подтверждает этот тезис. На основе опросов сотрудников комитетов по делам ЕС он установил, что межпарламентское сотрудничество рассматривается депутатами в первую очередь как канал обмена «лучшими и успешными практиками» и информацией, хотя контроль над соблюдением принципа субсидиарности расценивается как одна из наиболее важных сфер взаимодействия парламентов государств-членов ЕС [42].

Существует риск, что усиление контроля со стороны национальных парламентов способно сузить пространство для маневра на переговорах в Совете министров ЕС. Однако законодательные собрания далеко не всегда выбирают путь конфронтации с исполнительной властью, используя более гибкие механизмы для лоббирования собственных интересов. При этом опыт реализации «инициативы Баррозу» показал, что в большинстве случаев мнения национальных депутатов не особенно отличаются от позиций правительств в Совете ЕС [43].

В соответствии с положениями Лиссабонского договора, государства-члены ЕС обязаныподдерживать обращения национальных парламентов в Суд ЕС в случае несоответствия того или иного законопроекта ЕС принципу субсидиарности [44]. Скорее всего, подобные меры будут носить формальный характер, так как Суд ЕС избегает выносить решения, основанные на трактовке принципа субсидиарности [45]. Более того, предоставление национальным парламентам права (пусть и через государства-члены) выступать в качестве заявителей перед Судом ЕС может фактически привести к тому, что политические конфликты между ветвями власти на национальном уровне будут транслироваться на общеевропейский [46]. С нашей точки зрения, это будет дополнительным фактором, из-за которого Суд ЕС будет воздерживаться от вынесения решений по вопросу субсидиарности.

Реальному влиянию национальных законодательных собраний на развитие ЕС будет мешать ряд факторов [47]. Во-первых, они не станут формировать позитивную повестку, то есть выдвигать новые законопроекты взамен отклонённых. Во многом национальные парламенты будут играть лишь консультативную роль: смогут заставить Еврокомиссию пересмотреть законопроект, но не заблокировать его. Во-вторых, они получат возможность анализировать лишь проекты, а не итоговые варианты законов. В-третьих, неясно, будет ли достаточно существующих технических возможностей у всех национальных парламентов государств-членов ЕС для обработки значительного числа законодательных инициатив. В-четвертых, нет никакой гарантии, что национальные парламенты будут оценивать тот или иной законопроект исключительно исходя из его соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности [48].

По мнению Н.Ю. Кавешникова, для укрепления легитимности решенийЕвросоюза явно недостаточно влияния национальных парламентов, зато их вмешательство может снизить эффективность работы органов ЕС [49]. Этот тезис справедлив лишь отчасти. Положения Лиссабонского договора помогут уменьшить своеобразную «информационную асимметрию» между исполнительной властью и парламентами государств-членов ЕС, что позволит национальным парламентам вести более четкую и осмысленную политику в отношении Евросоюза. Конечно, бóльшая вовлеченность национальных парламентов в общеевропейскую политику не решит проблему «демократического дефицита», но национальные парламенты получат шанс на дальнейшую интеграцию в систему принятия решений Европейского союза. Подобная схема не является оптимальной для выражения настроений общеевропейского демоса или национальных демосов, но вполне приемлема для различных социальных корпораций или бизнес-групп. При этом расширение полномочий национальных парламентов в среднесрочной перспективе будет одним из ключевых факторов политического развития Европейского союза. О том, что национальные легислатуры серьезно намерены использовать возможности, предоставленные Лиссабонским договором (хотя бы в сфере получения дополнительной информации), говорит их стремление расширить полномочия и аппарат постоянных представителей при Европарламенте [50].

Помимо прочего, в Лиссабонском договоре заложен инструмент, стимулирующий прямое участие населения в политике ЕС, – «гражданская инициатива». Еврокомиссия обязана рассмотреть заявление с просьбой ввести тот или иной закон, если оно подписано миллионом граждан. Граждане ЕС имеют возможность влиять на общеевропейское законодательство через комитет по петициям Европарламента, однако это позволяет им лишь давать оценку существующим правовым нормам ЕС. В отличие от этого «гражданская инициатива» позволяет им напрямую выдвигать законопроекты и формировать законодательную повестку Европейского союза. Процедура реализации «гражданской инициативы» не прописана в тексте Лиссабонского договора детально, хотя в мае 2009 г. Европарламент принял соответствующую резолюцию [51]. Даже так называемая «Зеленая книга по европейской гражданской инициативе», принятая Еврокомиссией в ноябре 2009 г., содержит скорее не конкретные предложения, а информацию об условиях реализации «гражданской инициативы» [52]. В результате испанскому председательству в ЕС пришлось вести консультации по этому вопросу. Было решено, что для «запуска» «гражданской инициативы» ее должны поддержать жители минимум 9 стран ЕС (треть от общего числа государств-членов Европейского союза). К концу марта 2010 г. Еврокомиссия подготовила ряд технических предложений относительно реализации «гражданской инициативы», однако проект заработает не ранее начала 2011 г. Возникают и дополнительные сомнения в способности «гражданской инициативы» влиять на политический процесс в Евросоюзе. Например, если Еврокомиссия по тем или иным причинам отклоняет инициативу граждан, у организаторов сбора подписей фактически нет механизма ее защиты. В целом едва ли «гражданская инициатива» может стать причиной серьезных изменений в политике Европейского союза [53].

Без решения проблемы «демократического дефицита» невозможны ни переход интеграционных процессов на качественно новый этап, ни поддержание легитимности Евросоюза в глазах его граждан на существующем уровне. Обеспечение легитимности исключительно за счет эффективности политики ЕС (output legitimacy) или прозрачности/качества процесса принятия решений в Евросоюзе (throughput legitimacy) больше невозможно [54].

Без общеевропейских партий, СМИ, большей понятности функционирования Евросоюза для собственных граждан, без транснациональных дебатов по значимым вопросам и введения элементов «общественной состязательности» (public contestation) при занятии высших должностей решить проблему «демократического дефицита» не представляется возможным. Из-за отсутствия общеевропейских дебатов по проблемам ЕС фактически нет площадки для представления альтернативных взглядов по решениям Еврокомиссии, Совета ЕС и Европарламента, нет своеобразной «оппозиции», которая так или иначе могла бы корректировать деятельность институтов ЕС [55]. В результате критика функционирования институтов Евросоюза и принимаемых в Брюсселе решений постепенно трансформируется в евроскептицизм. Создается ситуация, при которой граждане скорее смогут высказываться «за» или «против» проекта европейской интеграции, а вот повлиять на его конкретное содержание им сложнее.

В отсутствие широких общеевропейских дискуссий, единого пространства политического дискурса уровень доверия к Европейскому союзу будет зависеть от того, насколько легитимными его действия кажутся на национальном уровне, причем оценка этим действиям может даваться не из соображений общего блага Евросоюза, а исходя из конкретной политической ситуации в государстве-члене ЕС. Для лидеров государств-членов всегда будет существовать соблазн списать собственные просчеты на неправильные действия Брюсселя.

Тематика ЕС все больше присутствует в национальных СМИ, однако связано это обычно с ситуациями, когда Евросоюз «вмешивается» в политику государств-членов, берет на себя функции, традиционно находящиеся в ведении национальных правительств (валюта, ограничение государственных расходов, внешняя политика) [56]. Получается, что Евросоюзу не хватает собственных механизмов для объяснения своей точки зрения. Это отражается и на выборах в Европарламент: в ходе предвыборных кампаний обсуждаются национальные, а не общеевропейские проблемы. В рамках Европарламента не происходит значительной социализации депутатов, их ключевые оценки и отношение к европейской интеграции формируются на национальном уровне [57]. Это снова ставит вопрос о зависимости легитимности ЕС от государств-членов и способности Евросоюза формировать общественное мнение.

Фактически именно «политизация» (повышение ставок в дебатах по ключевым вопросам ЕС, формирование узнаваемых европейскими обывателями альтернативных программ общественно-политического развития) может стать основой преодоления «демократического дефицита». Эксперты расходятся относительно механизмов подобной «политизации» (повышение роли Европарламента при назначении главы Еврокомиссии, введение «прямых» форм демократии и т.д.), однако направление работы выбрано верно. Подобные взгляды поддерживают Ф. Шмиттер, И. Мени и другие видные специалисты.

Лиссабонский договор предлагает во многом косметические меры для преодоления «демократического дефицита». Даже в случае их успешного внедрения потребуются дополнительные шаги по борьбе с этой проблемой. Рост полномочий Европарламента не делает результаты выборов в этот орган ЕС более значимыми для населения. Депутаты Европарламента напрямую не «вознаграждаются» рядовыми избирателями за принимаемые решения. Национальные парламенты вовлекаются в процесс принятия решений Евросоюза, получают больший доступ к информации, однако не могут оказывать постоянное влияние на содержание законотворческого процесса. Оценивать «гражданскую инициативу» пока рано, хотя, с нашей точки зрения, именно с ней связаны наиболее перспективные пути решения проблемы. В эволюции Европарламента, национальных парламентов государств-членов, поиске прямых форм участия граждан в политике Евросоюза и попытке укрепить взаимосвязь между европейскими партиями и электоратом заложены не только механизмы преодоления «демократического дефицита», но и ключевое направление внутриполитического развития Европейского союза в среднесрочной перспективе.

Лиссабонский договор формирует ряд предпосылок для участия населения в политике Евросоюза. Теперь необходимо, чтобы граждане ЕС смогли четко идентифицировать себя с той или иной политической силой и, соответственно, оказывать влияние на ее место в политической системе ЕС, – только так может начаться процесс формирования общеевропейского демоса.

Примечания:

[1] Laeken Declaration on the future of the European Union

[2] Missiroli A. No quick fix for Europe’s legitimacy problem. EPC Challenge Europe. Issue 17. December 2007. P. 41.

[3] Несмотря на общее снижение активности, в некоторых государствах-членах ЕС (Дания, Швеция, Австрия) был зафиксирован рост доли участвовавших в выборах нового состава Европарламента. Данные по http://www.europarl.europa.eu/parliament/archive/elections2009/en/turnout_en.html

[4] Zweifel T…Who is without sin cast the first stone: The EU’s democratic deficit in comparison // Journal of European Public Policy. Vol. 9. № 5. 2002. P. 812-840. Т. Цвайфель признает, что сравнение национальных государств и особой политической структуры, которой является Евросоюз, может быть неоправданным с методологической точки зрения, однако выдвигает и контраргументы.

[5] Несомненно, у государств-членов ЕС и институтов Евросоюза существуют различные представления о желаемом векторе развития интеграционных процессов. Однако никто из них не сомневается в целесообразности сохранения проекта европейской интеграции

[6] Commission of the European Communities. Report of the Working Part examining the problem of the enlargement of the powers of the European Union. “Report Vedel”. Brussels. 1972. P. 29, 32.

[7] Follesdal A., Hix S. Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik // Journal of Common Market Studies. Vol. 44. № 3. 2006. P. 533-562.

[8] Этим исследованием является работа: D. Marquand. Towards a Europe of parties // Political quarterly. Vol. 49. № 4. 1978.

[9] Директива – юридический акт ЕС, в отношении целей и определенных результатов обязательный для тех государств-членов, которым он адресован, но формы и методы его осуществления являются прерогативой национальных властей.

[10] T. König. Discontinuity: Another source of the EU’s democratic deficit? // European Union Politics. Vol. 8. № 3. 2007.

[11] G. Majone. Dilemmas of European integration. The ambiguities and pitfalls of integration by stealth. N.Y.: Oxford University Press. 2005.

[12] Moravcsik A. In defence of the “democratic deficit”: Reassessing the legitimacy of the European Union // Journal of Common Market Studies. Vol. 40. № 4. P. 603-634.

[13] Kielmansegg P. Integration und Demokratie // Jachtenfuchs M., Kohler-Koch B. (Hrsg.) Europäische Integration. Leverkusen. 1996.

[14] Weiler J.H.H., Haltern U.R., Mayer F.C. European democracy and its critique // West European Politics. Vol. 18. Issue 3. July 1995.

[15] Mair P., Thomassen J. Political representation and government in the European Union // Journal of European Public Policy. Vol. 17. № 1. 2010.

[16] Williams S. Sovereignty and accountability in the European community / Keohane R.O., Hoffmann S. (eds.) The new European community: Decision-making and institutional change. Boulder, CO: Westview Press. P. 155-176. Это определение фактически опирается на так называемый «доклад Тусена», сделанный в Европарламенте в 1988 г., где феномен «демократического дефицита» определялся через слабость полномочий Европарламента при постоянном расширении компетенции других институтов Сообщества. European Parliament report drawn up on behalf of the Committee on Institutional Affairs on the democratic deficit in the European Community (Toussaint report). PR 111.236/fin. 1. February 1988.

[17] По сути этот механизм предоставляет Европарламенту право вето при обсуждении законопроектов. В соответствии с Лиссабонским договором «co-decision» меняет название на «ordinary legislative procedure» (обычная законодательная процедура)

[18] Strohmeier G. Die EU zwischen Legitimität und Effektivität // Aus Politik und Zeitgeschicte. № 10. 2007. S. 27.

[19] Депутаты отказались обсуждать кандидатуру Ж.-М. Баррозу до проведения выборов в Европарламент в июне 2009 г.

[20] Стрежнева М.В. Структурирование политического пространства в ЕС (демократизация) // Мировая экономика и международные отношения. № 1. 2010. – С. 65.

[21] Hix S. What to expect from the 2009-2014 European Parliament: Return of the grand coalition? SIEPS European Policy Analysis. Issue 8. August 2009.

[22] www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html

[23] Фактически подобным правом обладает лишь Еврокомиссия. Однако в соответствии со ст. 225 Лиссабонского договора Европарламент большинством голосов может попросить Еврокомиссию выдвинуть законопроект, который необходим для реализации положений Лиссабонского договора. Еврокомиссия может отказаться, однако должна аргументировать свою позицию. В соответствии с достигнутыми договоренностями Еврокомиссия должна дать ответ не позднее трех месяцев со дня подачи заявки Европарламентом.

[24] Bulletin Quotidien Europe 10075. 11/2/2010.

[25] Emmanouilidis J., Sratulat C. Implementing Lisbon: narrowing the EU’s ‘democratic deficit’ // EPC Policy brief. March 2010. P. 3.

[26] С 1999 г. все государства-члены используют тот или иной вариант системы пропорционального представительства. При этом дата голосования на выборах в Европарламент может различаться на несколько дней в случае некоторых государств-членов.

[27] Voting behaviour in the new European Parliament: the first six months. EP 7, 1st Semester: July-December 2009 (материал сайта www.votewatch.eu).

[28] Activity report 1 May 2004 to 13 May 2009 of the delegations to the Conciliation Committee. PE 427.162v01-00.

[29] Hagemann S. Strength in numbers? An evaluation of the 2004-2009 European Parliament. EPC Issue Paper № 58. May 2009.

[30] De Clerck-Sachsse J., Kaczyński P. The European Parliament – More powerful, less legitimate? An outlook for the 7th term. CEPS Working document. № 314. May 2009.

[31] Héritier A., Reh C. Co-decision transformed: Informal politics, power shifts and institutional change in the European Union/ Paper presented for the UACES Conference. Angers. 3-5 September 2009.

[32] Данное утверждение не означает, что в рамках Европарламента стоит создавать правящую партию и оппозицию – это усложнит институциональную систему ЕС. Однако важен сам факт узнаваемости тех или иных фракций Европарламента на национальном уровне.

[33] В соответствии с этим принципом управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно. В тексте договора указывается, что законопроекты КЕС, подаваемые национальным парламентам, должны также соответствовать принципу пропорциональности (степень финансовых затрат должна соответствовать возможностям государства-члена), однако никакой процедуры для проверки соответствия этому принципу не предусмотрено.

[34] Cooper I.Thе watchdogs of subsidiarity: national parliaments and the logic of arguing in the EU // Journal of Common Market Studies. Vol. 44. № 2. 2006.

[35] Например, Maurer A., Wessels W. (Eds.) National parliaments on their ways to Europe: Losers or latecomers? Baden-Baden: Nomos. 2001.

[36] COSAC tenth bi-annual report: Developments in the European Union procedures and policies relevant to parliamentary scrutiny. November 2008.

[37] Jans T., Piedrafita S. Op. cit. P. 24.

[38] De Clerck-Sachsse J. The new European parliament: All change or business as usual? CEPS Special report. August 2009. P. 11.

[39] National parliaments & the EU. Euractiv. 1.08.2008.

[40] Jans T., Piedrafita S. The role of national parliaments in European decision-making. EIPASCOPE 2009/1. P. 22.

[41] Raunio T., Hix S. Backbenchers learn to fight back: European integration and parliamentary government // Goetz K.H., Hix S. (Eds) Europeanised politics? European integration and national political systems. L. Frank Cass 2001. 142-168.

[42] Larhant M. La cooperation interperlementaire dans l’UE. Notre Europe Policy Paper № 16. 2005. P. 30-31.

[43] Report from the Commission. Annual report 2008 on relations between the European Commission and national parliaments. COM (2009) 343 final. Brussels. 7.7.2009.

[44] Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality. Article 8. Lisbon Treaty.

[45] National parliaments and the subsidiarity principle / The Treaty of Lisbon: Implementing the institutional innovations : EPC, EGMONT, CEPS Joint Study. November 2007.

[46] Kiiver P. The national parliaments in the European Union: A critical view on the EU constitution-building. Hague: Kluwer Law International. 2006. P. 161-166.

[47] Wagner M. National parliaments and democratic control in the EU. The Federal Trust // European Policy Brief. Issue. 29. July 2006.

[48] Raunio T. Much ado about nothing? National legislatures in the EU constitutional Treaty. EIoP Online Papers. Vol.9.№9. 2005

[49] Кавешников Н. Ю.Евросоюз в процесса трансформации // Современная Европа. №3. 2005. С.18–34; A midsummer night's Treaty / EPC. Post-summit analysis. June 2007

[50] Eleventh Bi-annual report: Developments in European Union procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny. COSAC. May 2009

[51] Implementation of the citizens’ initiative. European Parliament resolution. 7 May 2009. P6_TA(2009)0383

[52] Green paper on a European Citizens’ Initiative. Brussels. COM (2009) 622 final. 11.11.2009

[53] Maurer A., Vogel S. Die Europäische Bürgerinitiative. Chancen, Grenzen und Umsetzungsempfehlungen. SWP Studie. № 28. Oktober 2009. S. 11.

[54] Scharpf F.W. Governing in Europe: Effective and democratic? Oxford: Oxford University Press. 1999.

[55] Речь идет об отсутствии четких альтернатив именно в глазах граждан Евросоюза.

[56] Sift S., Brügemann M. et al. Segmented Europeanization: Exploring the legitimacy of the European Union from a public discourse perspective // Journal of Common Market Studies. Vol. 45. № 1. 2007. P.137-139, 141.

[57] Scully R. Becoming Europeans? Attitudes, behaviour and socialization in the European Parliament. Oxford: Oxford University Press. 2005. Иная точка зрения на социализацию депутатов Европарламента представлена у Beauvallet W., Michon S. European members of Parliament: Between national and community political spaces. The hypothesis of professionalization and socialization of the MEPs. Paper presented at the annual UACES conference. 3-5 September 2009.

Читайте также на нашем сайте:

«Зачем конституционализировать Европейский союз?» Филипп Шмиттер

«Лиссабонский договор: как меняется Европейский союз» Николай Кавешников

«Институциональный кризис Евросоюза: свет в конце тоннеля?» Марина Стрежнева

«Межрегиональные контрасты в Европейском союзе» Алексей Кузнецов

«Перспективы внешнеполитического единства ЕС» Илья Тарасов

«Лиссабонская стратегия Евросоюза: разочарования и надежды» Лилия Зубченко

«Какое будущее ожидает Европейский союз?» Мишель Фуше


Опубликовано на портале 09/04/2010



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика