Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Некоторые итоги либерализации энергетических рынков Европейского союза

Версия для печати

Специально для портала «Перспективы»

Николай Кавешников

Некоторые итоги либерализации энергетических рынков Европейского союза


Кавешников Николай Юрьевич – заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН, кандидат политических наук.


Некоторые итоги либерализации энергетических рынков Европейского союза

Третий пакет мер по реформированию рынков электроэнергии и газа стран-членов Евросоюза содержит жесткие правила, которые затрагивают интересы Газпрома и ставят под сомнение существующие схемы взаимодействия между компаниями России и ЕС. В целом итоги пятнадцатилетнего процесса либерализации этих рынков весьма противоречивы. Ради чего она была задумана и приносит ли выгоды потребителям?

Европейская интеграция началась с энергетики, с учреждения Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и Евратома. Однако, как ни парадоксально, энергетическая политика Европейского союза начала формироваться лишь 10–15 лет назад (а формальные полномочия в сфере энергетики ЕС получил со вступлением в силу Лиссабонского договора). На сегодняшний день основной компонент этой политики – либерализация рынков электроэнергии и газа.

Впервые концепция масштабных реформ рынков электроэнергии и газа была обнародована еще в 1988 г. Обосновывая необходимость этих реформ, Еврокомиссия отмечала: «Более интегрированный европейский энергетический рынок будет способствовать снижению себестоимости энергии, что напрямую выгодно индивидуальным и промышленным потребителям <…>, а также окажет положительный эффект на структуру энергетической отрасли Сообщества <…>, способствуя улучшению структуры издержек и рационализации производства, передачи и распределения энергии» [1]. Главной целью преобразований была либерализация и объединение рынков, то есть создание Единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ) с высоким уровнем конкуренции. Это должно было повлечь за собой выравнивание и общее снижение тарифов на энергоносители в различных государствах-членах. Создание (а сейчас – совершенствование) ЕЛРЭГ было и остается системообразующим элементом энергетической политики ЕС.

Однако реальные действия начались лишь десятилетие спустя, с принятием первой электрической (1996 г.) и первой газовой (1998 г.) директив.

К 2000 г. это направление энергетической политики ЕС находилось, можно сказать, в экспериментальной стадии. Убедившись, что новая система регулирования рынков способна функционировать на практике – энергетики, крупные потребители и государственные регулирующие органы адаптировались к новым правилам, а страны-члены, ранее чрезвычайно скептически относившихся к идеям либерализации, смягчили свою позицию, – ЕС перешел к следующим шагам. В 2003 г. были приняты вторая электрическая (№ 2003/54) и газовая (№ 2003/55) директивы, развивающие и детализирующие основные положения реформы. В сентябре 2009 г., после почти трехлетней дискуссии, был принят так называемый Третий пакет мер по реформе ЕЛРЭГ, положения которого должны были быть имплементированы в национальные законодательства к марту 2011 г. [2]

В рамках ЕЛРЭГ [3] конкурентная среда на рынке должна основываться на следующих принципах:

1) Упрощение условий выхода на рынок новых производителей. Этого предполагалось достичь за счет упрощения административных процедур, создания льготного режима подключения к сетям новых генерирующих мощностей, развития спотовых рынков, облегчения деятельности трейдинговых компаний и т.п.

2) Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения функций добычи/генерации, транспортировки и распределения. Разделение функций изначально было возможно в нескольких вариантах: разделение собственности, юридическое разделение, разделение менеджмента и бухгалтерского учета. На основе директив 2003 г. юридическое разделение производителей и операторов транспортных систем осуществлено к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов распределительных систем – к 1 июля 2007 г. Постепенно ЕС повышает требования к качеству разделения функций. По убеждению Комиссии, практика последних лет однозначно свидетельствует, что юридическое разделение не в состоянии обеспечить равные условия для независимых производителей, сдерживает развитие конкуренции на рынках газа и электроэнергии и тем самым препятствует достижению главной цели реформы – снижению цен на энергоносители для конечного потребителя. Однако сформулированное в Третьем пакете предложение ввести обязательное разделение собственности встретило жесткое сопротивление со стороны ряда стран ЕС (Германии, Франции, Австрии, Болгарии, Латвии, Люксембурга, Словакии и Кипра). С другой стороны, в ЕС сформировалась группа сторонников разделения собственности (Великобритания, Бельгия, Дания, Португалия, Румыния и Швеция) [4]. Итоговый текст Третьего пакета представляет собой очередной компромисс. По части разделения производства/добычи и транспортировки государства-члены вправе выбирать полное разделение собственности или один из вариантов юридического разделения: 1) независимый транспортный оператор (НТО, independent transmission operator); 2) независимый системный оператор (НСО, independent system operator). В двух последних случаях для обеспечения независимого управления сетями предусмотрен ряд довольно жестких требований. Это, в частности, создание наблюдательного совета из представителей газовых компаний, независимых акционеров и сетевых операторов, а также разработка норм по недопущению дискриминации независимых газовых компаний и создание органов, контролирующих исполнение этих норм. Кроме того, указывается, что управляющий персонал НСО не должен работать в добывающих компаниях в течение трех лет до работы в НСО и четырех лет после, что все контракты между ВИНК (вертикально интегрированными нефтяными компаниями) и НСО должны утверждаться национальным регулятором и т.д.

3) Поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства-члена ЕС. Согласно директивам 2003 г., все коммерческие потребители получили такое право 1 июля 2004 г., а домохозяйства – 1 июля 2007 г. (Отметим, что в некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы гораздо раньше.)

4) Введение обязательного доступа третьих лиц (ДТЛ) к сетям, что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика. ДТЛ подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку. При этом транспортные тарифы в большей или меньшей степени регулируются государственными органами.

5) Создание независимых национальных регулирующих органов. В рамках Третьего пакета существенно изменен статус национальных регуляторов: расширены их полномочия и предусмотрены дополнительные гарантии независимости как от бизнеса, так и от национальных правительств.

6) Еще с 1990-х годов Комиссия стремилась получить полномочия по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов, озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Лишь в рамках Третьего пакета идея создания общеевропейского регулятора обрела реальное, хотя и скромное воплощение. Создан принципиально новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. Руководящий совет Агентства состоит из представителей национальных регуляторов и Европейской комиссии. В своей текущей деятельности Агентство будет независимо от национальных регуляторов. Его главной задачей является упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, то есть, в идеале, создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС. Одна из важнейших функций Агентства – мониторинг инвестиций, особенно в трансграничные проекты. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. Однако оно получает право пересматривать решения последних, способные повлиять на функционирование единого рынка, в том числе по вопросам инвестиционного планирования. В свете этого представляются вполне обоснованными предположения, что постепенно Агентство может трансформироваться в полномасштабного общеевропейского энергетического регулятора [5]. В истории европейской интеграции уже не раз бывало, что, войдя с «черного хода» в какую-то сферу, Еврокомиссия или агентства ЕС постепенно перетягивали на себя значительный объем компетенции.

7) Развитие трансграничной инфраструктуры, упрощение порядка трансграничных поставок и снижение их стоимости. Программа развития Трансъевропейских энергетических сетей существует с середины 1990-х годов, но лишь в 2003 г. она была напрямую увязана с задачей совершенствования ЕЛРЭГ. С этого момента деятельность ЕС в сфере «соединения, облегчения взаимодействия и развития Трансъевропейских энергетических сетей и доступа к этим сетям» имеет основной целью «поощрение эффективного функционирования внутреннего рынка в целом и внутреннего энергетического рынка» [6]. Одна из поставленных задач, особенно значимых для развития единого рынка, – довести трансграничные мощности электроэнергетики в каждой стране ЕС до 10% генерирующих мощностей [7], что должно создать условия для конкуренции генерирующих компаний из разных стран-членов между собой. Формы поддержки, оказываемой Евросоюзом для реализации трансграничных проектов, чрезвычайно разнообразны: политическая поддержка, координация планирования и реализации, мониторинг, частичное финансирование отдельных проектов. Любопытен пример назначения в 2007 г. так называемых европейских координаторов четырех приоритетных проектов (высоковольтной ЛЭП между Испанией и Францией, интеграции систем ветровых электростанций в Балтийском и Северном морях, газопровода Набукко, высоковольтных ЛЭП между Германией, Польшей и Литвой): функции этих координаторов очень напоминают задачи «снабженцев-толкачей» советской эпохи. После кризиса с транзитом российского газа через Украину в январе 2009 г. еще одной приоритетной задачей стало выстраивание более интегрированной системы газоснабжения с возможностями реверсных поставок и маневра потоками газа.

Чем дальше продвигаются реформы, тем сильнее становится сопротивление со стороны ряда стран. О напряженных дискуссиях в 2007–2009 гг. по поводу разделения собственности, закончившихся не в пользу реформаторов, уже упоминалось. Характерно, что в ходе обсуждения звучали тезисы, ставившие под сомнение саму идеологию реформы. Например, министр энергетики Франции Ален Жюппе заявил: «Даже интенсивная конкуренция не всегда создает возможность для снижения цен» [8]. Спрашивается, ради чего же тогда пятнадцать лет ломается существовавший прежде режим регулирования рынков? Значительные сложности постоянно возникают в ходе имплементации законодательства ЕС на национальном уровне. Так, в 2006 г. Комиссия направила 16 странам ЕС обоснованные заключения о невыполнении ими норм второй электрической (№ 2003/54) и газовой (№ 2003/55) директив. В числе основных проблем Комиссия указала на недостаточные меры по разделению функций, дискриминацию при обеспечении ДТЛ к сетям, недостаточные полномочия национальных регуляторов, высокие барьеры входа на рынок и т.п. [9] Уже имеется восемь решений Суда ЕС, в которых государства признаны виновными в некачественной имплементации упомянутых директив в национальное право. А в 2010 г. Комиссия направила обоснованные заключения 20 странам ЕС в связи с невыполнением ими регламентов трансграничных поставок электроэнергии и газа [10].

Однако нас интересует не столько само законодательство, сколько практические результаты проведенных реформ. В какой мере они способствовали созданию конкурентной среды? В табл. 1 представлен ряд показателей, характеризующих степень конкуренции в странах ЕС на рынке электроэнергии. В электроэнергетике, заметим, степень конкуренции по ряду объективных причин заведомо выше, чем в газовой отрасли. Главное, что должна была дать реформа конечному потребителю – это возможность выбирать поставщика, предлагающего электроэнергию по более дешевым ценам. Формально потребители всех стран ЕС получили такое право в 2007 г., но лишь немногие пользуются им на практике. Среди крупного бизнеса доля переключившихся потребителей более высока. Но и этот показатель в девяти странах ЕС находится в диапазоне от 0 до 4% (данные еще по 10 странам отсутствуют). Доля переключившихся домохозяйств существенна лишь в Великобритании и странах Северной Европы (где либерализация рынков проводилась независимо от аналогичной политики ЕС), Италии и Германии. Если считать свидетельством развитого конкурентного рынка уровень в 10% переключений (Италия, Швеция, Нидерланды), показатели подавляющего большинства стран ЕС (менее 1%) выглядят очень скромно. Среди факторов, затрудняющих переключение потребителей (особенно малых), следует выделить недостаток информации, административные барьеры, а также отсутствие во многих регионах ЕС конкурентных предложений со стороны поставщиков.

Реформа должна была привести к снижению цен для конечных потребителей. Но корректно оценить влияние либерализации на динамику цен чрезвычайно сложно из-за удорожания первичных энергоносителей. Поэтому удобнее использовать такой показатель, как доля сетевых услуг в себестоимости электроэнергии [11]. В этой области прогресс налицо.

Таблица 1. Итоги либерализации рынка электроэнергии в ЕС.

* Без учета налогов.

** Суммарный показатель по Nord Pool (Дания, Финляндия, Швеция, Норвегия).


Переключение на нового поставщика в 2008 г., % от числа потребителей

Доля сетевых услуг в цене э/энергии* для домохозяйств, %

Доля трех крупнейших компаний на розничном рынке э/энергии, %

Цена э/энергии * для домохозяйств, % от среднего по ЕС

Объем торговли э/энергией на спотовом рынке, % от потребления


Крупные промыш-ленные потре-бители

Малые промыш-ленные потре-бители и домохо-зяйства

2001

2008

2000

2008

2000

2010

2000

2008

Австрия

14,4

1,7

68

28

67

62

92

118

н.д.

н.д.

Бельгия

н.д.

н.д.

н.д.

17

53

н.д.

114

120

н.д.

н.д.

Болгария

36,0

0,0

н.д.

17

н.д.

97,5

н.д.

56

н.д.

н.д.

Великобритания

н.д.

19,9

41

5

42

н.д.

102

109

н.д.

3,2

Венгрия

н.д.

н.д.

н.д.

18

н.д.

80,7

60

111

н.д.

н.д.

Германия

17,4

4,7

45

39

50

52

116

114

1,0

26,7

Греция

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

100

100

55

80

н.д.

105,7

Дания

н.д.

2,7

31

53

38

н.д.

70

96

28 **

95,9

Ирландия

10,4

1,1

50

н.д.

90+

84

77

131

н.д.

135,2

Испания

н.д.

н.д.

52

18

94

84,8

86

117

91,1

50,6

Италия

32,5

10,4

н.д.

25

72

59

146

н.д.

н.д.

68,5

Кипр

0,0

0,0

н.д.

н.д.

н.д.

100

82

132

н.д.

н.д.

Латвия

0,0

0,0

н.д.

5

н.д.

100

н.д.

79

н.д.

н.д.

Литва

0,0

0,0

н.д.

н.д.

н.д.

100

н.д.

79

н.д.

37,8

Люксембург

3,6

0,2

н.д.

12

100

94

103

118

н.д.

н.д.

Мальта

н.д.

н.д.

н.д.

5

н.д.

н.д.

59

133

н.д.

н.д.

Нидерланды

н.д.

9,3

39

н.д.

48

н.д.

91

104

4,7

20,9

Польша

н.д.

н.д.

н.д.

22

н.д.

44,3

н.д.

87

н.д.

1,4

Португалия

0,0

1,2

н.д.

28

99

99,6

116

90

н.д.

93,2

Румыния

4,2

0,0

н.д.

17

н.д.

48

н.д.

71

н.д.

9,4

Словакия

2,8

0,2

н.д.

16

н.д.

60

н.д.

105

н.д.

н.д.

Словения

0,0

0,6

н.д.

21

н.д.

58

81

87

н.д.

н.д.

Финляндия

н.д.

н.д.

52

25

33

40

63

82

28 **

50,2

Франция

1,0

1,0

55

н.д.

90+

97

90

76

н.д.

10,4

Чехия

45,0

0,9

н.д.

17

н.д.

99

46

91

н.д.

1,9

Швеция

7,5

9,2

59

35

47

н.д.

62

99

28 **

85,6

Эстония

н.д.

н.д.

н.д.

21

н.д.

99

н.д.

57

н.д.

н.д.

EU-27

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

100

н.д.

н.д.

EU-15

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

н.д.

100

н.д.

н.д.

н.д.

Источник: данные Eurostat; документы Еврокомиссии SEC (2002) 1038, SEC(2010)251.

Если в 2001 г. доля сетевых услуг составляла 40–50% , то в 2008 г. в большинстве стран ЕС она колебалась от 15 до 25%. Но причиной тому не конкурентный рынок как таковой, а государственное регулирование, поскольку национальные регуляторы имеют чрезвычайно большие полномочия при формировании тарифов на транспортировку.

Степень концентрации на рынках за последние десять лет не претерпела существенных изменений. Лишь в Испании и Италии заметно уменьшилась доля трех крупнейших компаний на розничном рынке. В других странах она сохраняется на уровне начала 2000-х годов. При этом в девяти странах ЕС концентрация чрезвычайно высока (на трех поставщиков приходится более 90% рынка) [12], еще в трех – высока (от 70 до 90%), в остальных этот показатель составляет 40–60%. Таким образом, в большинстве стран ЕС имеет место не конкурентный, а в лучшем случае олигопольный рынок.

О сохраняющейся фрагментации национальных рынков свидетельствуют существенные различия в цене электроэнергии. Цена без учета налогов колеблется от 55,6% (Болгария) до 133,1% (Мальта) от средней по ЕС. Безусловно, разрыв несколько сократился – в 2000 г. цены колебались от 46,1% (Чехия) до 154,5% (Италия), но все же разница в 2,6 раза слишком велика, чтобы объяснять ее лишь различиями в источниках генерации. Трансграничные поставки по-прежнему затруднены, что не позволяет говорить о наличии в ЕС единого рынка. Продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствуют: нехватка транспортных мощностей; неясности с тарифами на трансграничную транспортировку; деятельность национальных регуляторов, зачастую ассоциирующих интересы своей страны с интересами собственных крупнейших энергетических компаний и не стремящихся усилить конкуренцию на внутренних рынках за счет допуска иностранных поставщиков; негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран.

К несомненным успехам реформы следует отнести усиление роли спотовых рынков электроэнергии [13]. Спотовая торговля все более вытесняет традиционный механизм поставки, основанный на долгосрочных контрактах. Впрочем, и здесь чрезвычайно велики различия между странами ЕС.

В целом итоги пятнадцатилетнего процесса либерализации рынков электроэнергии и газа весьма противоречивы. Многое сделано, но до реализации поставленных целей еще очень далеко.

Скромные достижения в газовой отрасли зачастую объясняются зависимостью ЕС от нескольких внешних поставщиков, препятствующих либерализации этого рынка. Однако проведенный анализ показал, что и в электроэнергетике прогресс незначителен, а ведь здесь нельзя сослаться на козни зарубежных монополистов.

ЕЛРЭГ все более напоминает «движущуюся цель». И если раньше Комиссия предсказывала построение ЕЛРЭГ в 2007 г. (уповая на окончательное вступление в силу Второго пакета и получение всеми потребителями права выбора поставщика), то сейчас называют другую дату: «Внутренний [энергетический] рынок должен быть завершен к 2014 г., что обеспечит свободное движения газа и электроэнергии» [14]. Пока же вместо единого конкурентного энергетического рынка ЕС существует совокупность национальных/региональных олигопольных рынков, не очень сильно связанных между собой, где конкурентная среда обеспечивается не рыночными силами, а все более усиливающимся государственным регулированием.

Примечания:

[1] Commission of the EC. The Internal Energy Market. Commission Working Document. COM(88) 238 final. Brussels, 2 May 1988, p. 5.

[2] Ни одна из 27 стран ЕС не успела к указанному сроку имплементировать в национальное законодательство положения Третьего пакета о разделении функций. В свете этого Комиссия, ранее угрожавшая применением санкций, объявила, что предоставляет отсрочку до осени 2011 г. См.: Bulletin Quotidien Europe № 10328.

[3] Самая подробная работа об особенностях функционирования ЕЛРЭГ – Christopher J. and all. The Internal Energy Market. 3rd ed. Claeys & Casteels, 2010.

[4] В 2008 г. разделение собственности по электроэнергии применялось в 11 странах ЕС, по газу – в 7.

[5] См., например: Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома» // Россия в глобальной политике, № 6, Ноябрь – Декабрь 2007, с. 69-82.

[6] Decision No 1229/2003/EС of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 laying down a series of guidelines for trans-European energy networks and repealing Decision No 1254/96/EC.

[7] Presidency Conclusions. Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002. SN 100/1/02 Rev 1.

[8] Цит. по Bulletin Quotidien Europe, No 9415, point 39.

[9] European Commission. Press release IP/06/1768, Brussels, 12 December 2006.

[10] European Commission. MEMO/10/275, Brussels, 24 June 2010.

[11] Себестоимости электроэнергии для конечного потребителя складывается из себестоимости генерации, сетевых услуг и налогов. Поскольку реформа нацелена на ограничение рыночной власти сетевых монополий, то и стоимость сетевых услуг должна сократиться.

[12] В некоторых странах на долю одного поставщика приходится около 90% рынка (например, EdF во Франции).

[13] В газовой отрасли также наблюдается этот тренд, но он не столь заметен.

[14] European Council Conclusions, 4 February 2011. EUCO 2/11.

Читайте также на нашем портале:

«Тенденции и риски развития мировой энергетики» Татьяна Митрова

«Балканский регион в системе европейской энергобезопасности» Петр Искендеров


Опубликовано на портале 20/10/2011



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика