Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Новый взгляд на государственные предприятия

Версия для печати

Специально для сайта «Перспективы»

Владимир Кондратьев

Новый взгляд на государственные предприятия


Кондратьев Владимир Борисович - доктор экономических наук, руководитель Центра промышленных и инвестиционных исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН.


Новый взгляд на государственные предприятия

Сетевые отрасли: энерго- и водоснабжение, транспорт, телекоммуникации и т.д. - играют особую роль в жизни общества, и ослабление государственного контроля за их деятельностью представляет серьезную проблему. Смена моделей регулирования и международная конкуренция ведут к частичной приватизации и транснационализации сетевых услуг. Но даже в Западной Европе, как демонстрирует руководитель центра ИМЭМО РАН д.э.н. В. Кондратьев, национальное государство остается ключевым игроком на этом поле.

В течение многих десятилетий люди привыкли к тому, что вода, текущая из кранов, электричество и газ, обогревающие дома и помогающие готовить пищу, автобусы и поезда, телефонная и почтовая связь, программы радио и телевидения – все это принадлежит государству и управляется им на федеральном или региональном уровнях. Эти базовые, фундаментальные для человеческой деятельности услуги являются сетевыми – в том смысле, что они обладают сетевой структурой (организацией), которая удовлетворяет общественные потребности и интересы и потому регулируется особым способом.
Таким образом «публичность» сетевых услуг связана с их важной, неординарной ролью в обществе, а не с принадлежностью государству, хотя часто общественная роль, характер собственности и управления совпадают. На протяжении большей части XX века в большинстве стран (за исключением США) общенациональному характеру таких услуг обычно соответствовала публичная форма собственности – общественные или государственные предприятия.
Иногда общественные сети существовали рядом с частными – например, в Великобритании, где Британская радиовещательная корпорация (BBC) управлялась частными операторами начиная с середины 1950-х годов, или в Бельгии и Испании, где электроснабжение было частично приватизировано еще в начале прошлого века. Однако частные сети все равно были связаны с общенациональными и регулировались так же, как государственные предприятия. При этом оправданием для государственной формы собственности и/или управления являлись:  естественно-монопольное положение таких сетей; аспекты национальной безопасности (вещественные в случае с железными дорогами, портами, дорожной сетью, энергоснабжением и психологические в случае с радио и телевидением); необходимость интеграции инфраструктуры с целью формирования единого национального рынка; потребность в  независимости от других стран и самообеспеченности основными ресурсами (нефтью, продуктами питания, базовыми материалами); стремление ускорить промышленное развитие.
Сетевые общественные услуги ассоциировались с «обществом благоденствия», их организация часто включала в себя элементы распределительной политики – такие как перекрестное субсидирование локальных и национальных сетей (телекоммуникации, железные дороги).
В настоящее время глубокая международная интеграция рынков как в Европе, так и в Северной Америке, с одной стороны, и экономические реформы, направленные на дерегулирование, либерализацию и приватизацию, с другой, позволяют говорить по крайней мере о частичном разрыве между общественными сетевыми услугами и национальными или местными органами власти. Во-первых, формируется политика пространственной реконфигурации, включающая в себя, например, проект создания трансъевропейских сетей для энергетики, телекоммуникаций и транспорта. Во-вторых, по логике общего рынка приоритет национальных или местных, локальных интересов в сфере собственности и управления теряет экономический смысл.
Само по себе это в целом не новое явление, поскольку прямые иностранные инвестиции в рамках транснациональных корпораций существуют давно и не вызывают большого беспокойства. Действительно новым и весьма противоречивым феноменом стала передача в иностранные собственность и управление общественных сетевых услуг, играющих ключевую роль в социальной и политической жизни, после десятилетий привязанности их к национальным границам.
Например, обеспечение газом имело и продолжает иметь критически важное экономическое, социальное и геополитическое значение для стран Европы и Азии. Решение российского правительства установить контроль над такой гигантской корпорацией, как Газпром, и агрессивная кампания по выходу его на зарубежные рынки сетевой инфраструктуры встретили неадекватную реакцию международного сообщества. Европейские инвестиции в отрасли общественных услуг (водо-, энергоснабжение и телекоммуникации) вызвали социальный протест против передачи в иностранные руки собственности и управления в этих сферах во многих странах Латинской Америки [1]. В Европе средства массовой информации до сих пор дискутируют по поводу намерений германской энергетической корпорации E.ON приобрести испанскую компанию Endesa с целью создания крупнейшей европейской транснациональной корпорации, и  главный спор разворачивается вокруг того, соответствует ли это национальным (испанским) и местным (каталонским) общественным интересам.
В телекоммуникациях и энергетическом секторе европейских стран эффект дерегулирования и либерализации рынков, стимулировавших приватизацию и прямые иностранные инвестиции, даже спустя годы оказался достаточно ограниченным [2]. Например, в 2004 г. коэффициент входа на рынок телекоммуникаций для пятнадцати стран ЕЭС составлял менее 20%, а для одиннадцати стран ЕЭС – менее 5%. Программа либерализации электроэнергетики изначально ставила менее амбициозные цели, чем в телекоммуникациях. Тем не менее в декабре 1996 г. Европейская комиссия подготовила так называемую Энергетическую директиву, которая требовала от каждого члена Европейского союза постепенного открытия своих рынков для конкуренции примерно до 33% к 2003 г., в также ограничения доли одной компании в производстве электроэнергии 50%. Одни страны (Италия, Португалия, Голландия) нехотя согласились на частичную либерализацию. Другие (Финляндия, Германия, Швеция и Великобритания) уже либерализовали свой рынок перед выходом Директивы. Франция до сих пор стойко сопротивляется этому процессу.
Немало европейских энергетических компаний подверглись в последние годы существенной трансформации в процессе слияний и поглощений. Многие страны проводили целенаправленную политику создания «национальных чемпионов» для защиты внутреннего рынка и одновременной экспансии на зарубежные рынки. В 1990-е годы на энергетическом рынке Европы возникли новые транснациональные корпорации – такие как EDF во Франции, RWE и E.ON в Германии, ENEL в Италии, Vattenfall в Швеции, Endesa и Iberdrola в Испании.
В результате либерализации рынка и корпоративной транснационализации многие компании этого сектора переместили свои операции за рубеж. Так, EDF стала главным поставщиком электроэнергии в Лондоне, а  Vattenfall – третьим по величине поставщиком в Германии. В связи с этим начиная с 1980-х годов разгорелась общественная дискуссия (она идет до сих пор), какой же форме собственности отдать приоритет: частной или государственной, с точки зрения финансовой и экономической эффективности.
В потоках прямых иностранных инвестиций на протяжении почти всего прошлого века. стабильно доминировали классические промышленные производства, а сетевые услуги не играли существенной роли. Однако с середины 1990-х годов наблюдается интенсивное втягивание общественных сетевых услуг в процесс интернационализации. Еще в 1980-х годах при администрации М. Тэтчер по Великобритании, а затем и по всей Западной Европе прокатилась волна приватизации государственных предприятий. Она казалась тогда эффективным средством лечения «больных» государственных предприятий и радикального повышения экономической эффективности. Модным стало считать, что государственная форма собственности и управления органически хуже частной. Государственные предприятия стали рассматриваться в качестве «гадкого утенка», которого нужно исправить, подставив под «холодный ветер» рынка, чтобы превратить его в приватизированного экономического «лебедя». Некоторые эксперты даже предсказывали кончину государственных предприятий [3].
К середине 2000-х годов процесс приватизации оставался еще не законченным, а его результаты – весьма неровными как по странам, так и по отдельным отраслям экономики. В ряде секторов, особенно в сетевых услугах (телекоммуникации, транспорт, водоснабжение), наблюдалось стойкое противодействие приватизации. При этом к началу XXI века многие из государственных сетевых компаний – France Telecom, E.ON, RWE, Suez-Gaz de France, Telefonica, Deutsche Post, Endesa, Deutsche Telecom, Enel, Telecom Italia, National Grid Tasco и ряд других – превратились в ведущие транснациональные корпорации. Одни были приватизированы, другие остались в руках государства, по крайней мере частично. Так или иначе, приватизация не была единственной причиной такой существенной корпоративной трансформации.
Возникают вопросы: как можно объяснить эту трансформацию? Происходит ли ускоренная ликвидация государственных предприятий, или некоторые вновь восстают, как Феникс из пепла? Насколько фактор реформ институциональной среды и конкуренции важнее, чем фактор собственности? [4] Какую роль играет фактор технологических изменений?
В отношении общественных сетевых услуг встает и такая проблема: почему разные отрасли оказались охваченными процессом интернационализации в неравной степени? Ведь некоторые из них вообще не включились в этот процесс, другие оказались вовлечены в него лишь недавно, тогда как в третьих процесс интернационализации начался более ста лет назад. Более того, на этом пути в разных отраслях был достигнут разный уровень успеха. Например, некоторые предприятия с существенной долей государственного участия и практически монопольными позициями на своем национальном рынке оказались весьма успешными на открытых конкурентных рынках за рубежом. Примером является французская корпорация EDF, специализирующаяся в области производства и распределения энергии [5]. Чем ее считать – государственной или частной транснациональной корпорацией? Действительно ли государственные предприятия ведут себя за рубежом подобно частным компаниям? Как это обстоятельство влияет на управленческую культуру у них на родине?
В XIX веке в сфере общественных сетевых услуг доминировали частный капитал и предпринимательство. В XX веке эти отрасли перешли в государственную собственность практически во всех странах, за исключением США. Начиная с 1980-х годов опять началась приватизация активов и передача их (хотя и далеко не полностью) в частные руки.
Проблема собственности, как известно, была сильно политизирована как левыми, так и правыми идеологами. Карл Маркс и его последователи настаивали на коллективной форме собственности на средства производства. Неолиберальные теории защищают непререкаемый авторитет частной собственности: например, экономист Всемирного банка М. Ширли назвала государственную собственность «смертельной болезнью» [6].
Жесткие стереотипы имели существенные последствия для дебатов о характере предприятий. Проблема государственной и частной собственности была настолько драматизирована, что поведение и даже культуру предприятий стали сводить к тому, в какой собственности, государственной или частной, они находятся. Такая дихотомия в лучшем случае чрезвычайно упрощала сущность предприятия, а худшем – заводила в тупик саму дискуссию.
Начиная с 1980-х годов точка зрения, что частное предприятие является неоспоримо и имманентно более эффективным (ее квинтэссенцией был так называемый Вашингтонский консенсус), стала доминирующей в большинстве принимающих политические решения организациях, а также международных экономических институтах, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд и ОЭСР. Этот взгляд проник и в университеты, исследовательские центры, государственные структуры [7].
Последствия были огромны. В частности, развивающиеся страны также запустили широкомасштабные программы приватизации. Государственное и частное предприятие стали рассматриваться в качестве антагонистических категорий. Экономическая литература, посвященная поведению транснациональных корпораций, склонялась к утверждению, что они по определению являются частными, несмотря на очевидные факты наличия среди ТНК и государственных корпораций [8]. Для некоторых авторов государственная монополия и транснациональная компания  так же несовместимы, как нефть и вода. Одной из причин такого взгляда стал, по-видимому, факт, что процесс транснационализации в 1950-е годы, особенно в обрабатывающей промышленности, возглавили американские частные корпорации. Кроме того, в США государственные предприятия оказывались исключительно слабыми по сравнению с таковыми в других странах, но именно американский опыт более всего и отражала экономическая теория.
Многие авторы указывают на узость критериев сравнения эффективности государственных и частных компаний. Если же использовать иные критерии (например, безопасность), то частные компании не всегда оказываются более эффективными, чем государственные [9]. Другие эксперты отдают приоритет корпоративному управлению и высказывают мнение, что именно оно является залогом эффективности той или иной компании, независимо от формы собственности.
Есть и другие спорные проблемы. Скажем, когда предприятие становится частным? Должен ли частный сектор владеть более чем 50% акций, или для трансформации предприятия достаточно частной доли и в 1%?
Частно-государственная дихотомия отступает на второй план перед реальностями, с которыми сталкивается предприятие в XXI веке. Противопоставление форм собственности не способствует лучшему пониманию того, например, почему государственная сетевая компания успешно инвестирует за пределами национальных границ и управляет зарубежными активами (как испанская AENA в странах Латинской Америки), передавая ноу-хау и технологии.
На самом деле проблема собственности является лишь одним из факторов, подлежащих анализу и рассмотрению наряду с другими, часто гораздо более значимыми. Например, ключевую роль в поведении и функционировании предприятия играет конкуренция, что признается многими экспертами [10].
Существенные изменения в оценке данной проблемы произошли в Европейском союзе в 1990-е годы. Стала проявляться индифферентность по отношению к видам собственности. Большее значение начали придавать регуляционной среде, в которой функционирует предприятие. С середины 1990-х годов проводится политика, нацеленная на обеспечение доступа населения к общественным услугам. Согласно такой политике, например, не важно, в частных или государственных руках находятся железные дороги. Что имеет значение, так это гарантия качественных железнодорожных услуг населению, включая доступность, надежность и безопасность передвижения из пункта А в пункт Б. Важным становится соответствие той или иной услуги специфическим согласованным стандартам, а это обеспечивается постоянным мониторингом и регулированием, независимо от того, идет ли речь о железнодорожном путешествии, электроснабжении или водообеспечении [11].
С конца XX века начался процесс интенсивной интернационализации сетевых отраслей, представленных как частными, так и государственными компаниями. В ряде случаев она была связана со смешанными формами собственности (как у компаний SAS и Telefonica). Иногда интернационализация следовала за процессом приватизации (например, у германских компаний E/ON, RWE, Deutsche Post и Deutsche Telecom, французской Suez и мексиканской TELMEX). Однако и государственные компании осуществляли столь же активную международную экспансию: это французские Gaz de France, EDF, канадские Hydro-Quebec, BC Hydro, Manitiba Hydro, бельгийская железнодорожная компания NMBS и др. Уже упоминавшаяся испанская AENA (управление аэропортами) и «Испанские государственные порты» (подчиняется непосредственно Министерству транспорта) успешно проникают на рынки Колумбии, Боливии и Кубы.
Кроме того, многие государственные компании, несмотря на приватизацию, сохранили тесные связи с властными структурами или частично контролируются ими. Эти сетевые корпорации, находящиеся под политическим влиянием своих стран, также осуществляют программы интенсивной внешней экспансии. К таким относятся, в частности, Газпром, многие европейские телекоммуникационные, энергетические, коммунальные компании, а также мексиканская TELMEX. Во Франции, кстати говоря, величина доли государства не имеет значения – оно даже при минимальном участии сохраняет над компанией полный контроль.
Парадоксально, что некоторые государственные компании (например, EDF, Gaz de France, Deutsche Post, канадские электроэнергетические компании и др.) продолжают быть монополистами на внутреннем рынке и в то же время агрессивно используют новые возможности, открывающиеся на интегрированных рынках. В своих странах они выступают как государственные компании, за рубежом – как частные.
Ключевую роль в трансформации сетевых отраслей сыграл процесс дерегулирования или, более правильно, «ререгулирования». Однако эти термины весьма условны: на самом деле не существует единого процесса дерегулирования, глобализирующего сетевые отрасли. Наоборот, можно говорить о различных страновых моделях трансформации бизнеса под воздействием регуляционных реформ в таких секторах, как телекоммуникации, почтовая служба, электроснабжение, авиационный транспорт, железные дороги и т.п., в ходе пересмотра отношений между транснациональными корпорациями и государством на национальном и наднациональном уровнях (НАФТА, ЕС, Скандинавия, Россия).
Регуляционные изменения повлияли не только на предоставление сетевых услуг (цены, доступность, инвестиции), но и на экспансию новых транснациональных корпораций, на интенсивность процесса слияний и поглощений (благодаря антитрестовской политике и политике поощрения конкуренции). Хотя ряд экспертов называют этот процесс «третьей волной американизации европейской жизни», на наш взгляд, правильнее говорить о «консолидации европейского образа жизни», усиленной новым европейским законодательством, отраслевым регулированием и европейским общим рынком.
Отношение к государственному предприятию как к оптимальной форме организации отрасли сохраняется во Франции, Швеции и Финляндии. В то же время и там отличающиеся менее тесными внутриотраслевыми связями национальные сети (такие как авиационный транспорт) подвергались дерегулированию, в них создавалась конкуренция.
Сетевые инфраструктурные отрасли имеют богатый многолетний опыт аккумуляции новых технологий и ноу-хау, что позволяет достаточно гибко приспосабливаться к современной волне интернационализации. Это характерно, например, для электроэнергетических сетей Канады, которые в течение столетия осуществляли экспорт своих услуг. Успешный опыт интернационализации, насчитывающий не одно десятилетие, имеется у бельгийской  сети железных дорог. Это оказалось очень важным для экономического развития страны и позволило создать транснациональную инфраструктурную сеть, необходимую для экспорта продукции добывающей промышленности, сельскохозяйственных и промышленных товаров, а также обеспечившую перевозки между Великобританией, Францией и Рурской областью Германии.
В скандинавских странах примером концентрации ресурсов для преодоления узости национальных рынков было создание компании SAS. Эта компания начала трансатлантические перелеты в сороковые годы прошлого столетия и в настоящее время является одной из крупнейших авиационных компаний в Западной Европе и пятнадцатой в мире.
Даже полностью приватизированные предприятия нередко сохраняют тесные связи с государством. Такая ситуация наблюдается в Мексике. Когда была осуществлена приватизация компании TELMEX, президент страны обещал не продавать ее иностранным инвесторам. В Мексике сетевые и природные ресурсы традиционно рассматриваются в качестве составной части национальной идентичности.
Франция, как и многие другие западноевропейские страны (Испания, Португалия),  с 1980-х годов придерживалась  концепции «noyau dur» (твердого ядра), в рамках которой происходит поиск новых связей между крупными национальными компаниями с целью выстроить стратегические альянсы и перекрестное владение акциями, направленное на противодействие  враждебным поглощениям со стороны иностранцев.
Великобритания более либерально относится к открытию своих рынков для прямых иностранных инвестиций. А вот между такими странами, как Германия и Италия ( Deutsche Telecom и Telecom Italia), Италия и Франция (Enel и Suez) или Германия и Испания (E.ON и Endesa) возникали трения по поводу собственности сетевых компаний.
Как показывает пример НАФТА, даже в эпоху интенсивной региональной интеграции международная торговля электроэнергией не всегда сопровождается либерализацией потоков капитала. Представление о том, что инфраструктурные сети остаются важной частью национальных интересов, все еще достаточно живуче, хотя в разных странах в разной степени. Даже в США, оплоте либерализма, существуют ограничения на внешние иностранные прямые инвестиции в сетевую инфраструктуру, оправдываемые соображениями национальной безопасности. Например, в 2005 г. результаты торгов с участием китайской CNOOC на покупку американской нефтяной компании UNOCAL были аннулированы на основании того, что CNOOC, являясь государственной компанией, могла угрожать национальной безопасности США.
Под этим же предлогом власти США в 2006 г. блокировали приобретение шести американских коммерческих портов английской компанией P&O, когда та перешла в руки государственной компании Dubai Port World из Объединенных Арабских Эмиратов.
Общественное мнение также чувствительно по отношению к государственным компаниям, устремляющимся на зарубежные рынки. Часто возникает ощущение, что общественная собственность растворяется, когда государственная компания становится транснациональным коммерческим игроком. Поэтому в Западной Европе изменения в статусе собственности и управления жестко регулируются на национальном и наднациональном уровнях. Несмотря на это, недавние попытки покупки германскими компаниями части энергетических активов в других странах Европы реанимировали дискуссии о том, соответствует ли это национальным или локальным общественным интересам.
Когда государственная сетевая компания выходит на международный рынок, она сталкивается с риском разрушения своего имиджа на родине, что связано с изменением характера ее деятельности. Если дома такая компания вынуждена соответствовать образу провайдера общественных услуг, то за рубежом она свободна от подобных ограничений и нацелена исключительно на получение прибыли, и это проявляется в принципиально ином стиле деятельности. В Великобритании, например, корпорация BBC предприняла огромные финансовые и управленческие усилия, чтобы разделить коммерческую и общественную стороны деятельности и заставить воспринимать свою глобальную службу в качестве абсолютно самостоятельного международного коммерческого продукта.
Powerex, дочерняя компания канадской энергетической компании BC Hydro, также испытала определенные трудности, когда решила функционировать как чисто коммерческая организация. Стремясь к партнерству только с частными компаниями, используя аутсорсинг, агрессивный управленческий стиль и краткосрочную стратегию прибыльности, она превратилась в настоящего энергетического брокера. Так же как и BBC, этой компании пришлось оправдывать свою коммерческую активность за рубежом, утверждая, что дополнительная прибыль поможет ей улучшить предоставление общественных услуг у себя на родине.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что, несмотря на технологические изменения и глубокие структурные преобразования, сетевые отрасли играют специфическую роль в экономике и государство с большой неохотой идет на ослабление контроля за их деятельностью. Продукт сетевых отраслей существенно отличается от традиционного товара обрабатывающей промышленности благодаря своей особой роли в обществе, политике и экономике, а также технологической специфике.  Дерегулирование и возрастающая международная конкуренция подталкивают процесс дальнейшей транснационализации сетевых отраслей. В конце концов может наступить эпоха их полной глобализации, однако пока национальное государство остается ключевым игроком на этом поле, о чем не мешало бы помнить отечественным реформаторам.
 
Примечания
 
[1] Castro Water E. Power and Citizenship: Social Struggle in the Basin of Mexico/ N.Y. 2006; Crugel. J. “Regionalist governance and Transnational Collective Action in Latin America”, Economy and Society, v.35, No 2.
 
[2] Newbery D. “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.
 
[3] Toninelly P.A. The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge University Press, N.Y. 2000.
 
[4] Newbery D. “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.
 
[5] Частным инвесторам принадлежит лишь 14% акций компании. (Примеч. автора.)
 
[6] Kikeri S., Nellis J. and Shirley M. “Policy Views from the Country Economic Department”, Outreach3, Privatization: Eight Lessons of Experience, World Bank, 1992.
 
[7] Arnt Arne Selling the Free Market. The Retoric of Economic Correctness. N.Y. 2001.
 
[8] Wilkins M. The Maturing of Multinational Enterprise:American Busineaa Abroad from 1914 to 1970. N.Y. 1974
 
[9] Parker D. Privatization – the European Union: Theory and Policy Perspectives. N.Y. 1998.
 
[10] См., например: Motta M. Competition policy: Theory and Practice. N.Y. 2004; D. Newbery “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.
 
[11] Cliffton J., Comin F. and Dias-Fuentes D. “Empowreing Europe’s Citizens? Towards a Charter for Services of General Interest”, Public Management Review: Special issue on customer satisfaction and service quality. Fall 2005.
 


Читайте также на нашем сайте: 


Опубликовано на портале 28/05/2008



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Яндекс.Метрика