Главная Карта портала Поиск Наши авторы Новости Центра Журнал Обратная связь

Дееспособность государства и проблемы управления

Версия для печати

Специально для портала «Перспективы»

Иллария Бачило

Дееспособность государства и проблемы управления


Бачило Иллария Лаврентьевна ‒ профессор, главный научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук.


Дееспособность государства и проблемы управления

Последняя книга Френсиса Фукуямы «Угасание государственного порядка» вливается в поток философских, политологических, социологических и правовых исследований о судьбах современного мира. Если предыдущие работы этого ученого предупреждали общество об угрозах технологического прогресса, то здесь в центре внимания другая опасность ‒ ослабление государственного управления. На обширном опыте истории и современности автор исследует такие институты, как государство, главенство закона и представительство, размышляет о формировании нации, о соотношении «хорошего» и «плохого» правительства.

Рецензия на книгу: Фукуяма Ф. Угасание государственного порядка / Пер. с англ. К.М. Королева. М. 2017.

Оригинал: Fukuyama F. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Present Day. N. Y. 2014.

Последняя книга Френсиса Фукуямы «Угасание государственного порядка», недавно переведенная на русский язык, вливается в поток философских, политологических, социологических и правовых исследований о судьбах современного мира. Если предыдущие работы этого ученого предупреждали общество об угрозах технологического прогресса, то здесь в центре внимания другая опасность ‒ ослабление государственного управления. На обширном опыте истории и современности автор исследует такие институты, как государство, главенство закона и представительство, размышляет о формировании нации, о соотношении «хорошего» и «плохого» правительства.

Имя Френсиса Фукуямы хорошо известно всем интересующимся судьбой современного мира. Американский философ, социолог и футуролог в 1989 г. взволновал читателей нашумевшей статьей «Конец истории?», положения которой были затем развиты в труде «Конец истории и последнего человека» [Фукуяма Конец истории, Fukuyama 1992]. Его новая книга посвящена либеральной концепции возможного государственного порядка в эпоху новых вызовов XXI в. и продолжает его же работу «Сильное государство», изданную в России в 2006 г. [Фукуяма 2006]

Спустя десять лет автор вновь обращается к реалиям развития социума. Свое внимание к категории политических (а по существу ‒ социальных в широком смысле) институтов Ф. Фукуяма объясняет тем, что «институт – не более чем правило, которое действует в течение долгого времени, люди, следовательно, выказывают “органическую” склонность к институционализации своего поведения. Благодаря символической ценности, которой их обычно наделяют, институты являются структурами крайне консервативными, устойчивыми к изменениям» [Фукуяма 2017, с.16]. Фукуяма пишет: «Если мы хотим разобраться в череде быстро сменяющих друг друга политических и экономических событий современного мира, важно поместить их в контекст истории институциональной структуры общества» [Фукуяма 2017, с. 14].

В самом деле, исследование отношений людей и их различных ассоциаций в условиях формирования информационного глобального общества первой четверти текущего столетия настоятельно ставит в центр внимания проблему политических и социальных институтов. Реалии информационного общества весьма существенно влияют на правовую среду ‒ как в национальном, так и международном аспектах. Информационное право как специальная отрасль правовой системы (комплексной по сфере исследования, ибо информационные процессы затрагивают все стороны жизни социума) позволяет наблюдать за трансформацией многих социальных институтов, в первую очередь государства и всех модификаций государственной жизни, под влиянием усвоения и применения новых информационных технологий [См. Концепция…; Бачило; Информационное…].

Рассуждая об институтах государства, законов и представительства, Фукуяма пишет: «На мой взгляд, развитие этих трех комплексных институтов становится универсальным требованием для всех человеческих обществ. <…> По большому счету, не существует никакой альтернативы современному обезличенному государству как гаранту порядка и безопасности и как источнику необходимых общественных благ. Главенство закона является принципиальным условием экономического развития; без четко оговоренных имущественных прав и гарантий исполнения контрактов компаниям чрезвычайно тяжело вырваться из узких кругов доверия. Кроме того, в той мере, в какой закон закрепляет неотъемлемые права физических и юридических лиц, он признает достоинство агентов рынка и тем самым приобретает дополнительную значимость. Наконец, демократическое участие есть не просто контроль деятельности правительства, позволяющий снизить уровень злоупотреблений, коррумпированности или тирании. Политическая структура сама по себе является целью, одним из основных аспектов свободы, обогащающей жизнь индивида» [Фукуяма 2017, с. 47‒48]. (Выделено мной. ‒ И. Б.)

Автор отмечает, что для США в «предыдущем поколении размышления о государстве и об эффективном исполнении государственной власти были не слишком популярным занятием. Рейган: «правительство не является решением наших проблем, правительство само по себе проблема <…> Однако нельзя не замечать хорошо заметную корреляцию между качеством государственного управления и экономическими и социальными успехами» [Фукуяма 2017, с. 49 ‒ 50].

Специальное внимание при рассмотрении проблем современного государства уделяется теме государственных функций. Фукуяма выделяет следующие разряды функций: минимальные (чисто общественные блага ‒ оборона, закон, права собственности, макроэкономическое управление, здравоохранение, «прирост» справедливости, забота о бедных), промежуточные (образование, защита окружающей среды, антимонопольное законодательство, преодоление дефицита информации, финансовое регулирование, социальное страхование) и деятельные (промышленная политика, перераспределение богатства) [Фукуяма 2017, с.71]. Это представляет интерес для отечественных специалистов, поскольку в исследованиях по информационному праву РФ (в аспекте развития такого института, как электронное правительство, и в целом ‒ в процессе правового регулирования информационно-коммуникационных отношений) поставлен вопрос об анализе и классификации функций органов исполнительной власти (по терминологии США – правительства) и повышении роли электронных технологий в системе публичного управления [Систематизация…].

Касаясь пороков современного государства (бюрократии, коррупции, влияния патроната на реформы, клиентелизма [1], краха «системы добычи» и др.), Фукуяма затрагивает такие темы, как институт формирования нации, соотношение «хорошего» и «плохого» правительства [Фукуяма 2017, с. 51 – 250].

Остановимся на соображениях автора «о процессах государственного строительства и модернизации государственного сектора». Фукуяма рассматривает два пути формирования стратегии, «которую современные развивающиеся страны могут использовать для избавления от коррупции и патроната». Первый ‒ военное соперничество и «путь государственной модернизации». Второй ‒ мирные политические реформы, которые опираются на коалицию социальных групп, заинтересованных в эффективном и некоррумпированном правительстве. Фундаментом при этом, по его мнению, является процесс социально-экономической модернизации [Фукуяма 2017, с. 235‒236].

Фукуяма рассуждает, в частности, о сильной («веберовской») бюрократии и о внедрении «либерального принципа главенства закона с независимыми судами и профессиональными судьями» [Фукуяма 2017, с. 247]. По его мнению, опыт США говорит, что «государственное строительство является прежде всего политическим актом». При этом важно придерживаться набора формальных правил (например, найма должностных лиц на основе заслуг, а не по личным связям), хотя это и сложно, потому что вредит интересам некоторых «укоренившихся» политических акторов, извлекающих выгоду из статус-кво. Государственное строительство, согласно Фукуяме, ‒ «тяжелая работа, занимающая много времени» [Фукуяма 2017, с. 249]. (Обратим внимание на термин «государственное строительство», который в российской практике уже почти не употребляется.)

Правовые проблемы современного общества (главенство закона) рассматриваются в контексте истории различных государств. Закон как политический институт в ряде стран возник на базе религии ‒ еще до того как сформировалось государство. «Развитие современных государств, однако, требует специфических стратегий политического перехода от коллектива семьи и друзей к обезличенному управлению. Китай стал первой антипатримониальной цивилизацией» [Фукуяма 2017, с. 18]. «Главенство закона сильнее всего институализировано в Западной Европе, что объясняется ведущей ролью Римской католической церкви. <…> В Западной Европе закон появился первым из трех основных институтов. <…> В Китае сначала сформировалось государство, и до настоящего дня закон не применяется в качестве основополагающего ограничения политической власти. В Европе же происходило наоборот: торжество закона предшествовало развитию современного государства» [Фукуяма 2017, с. 20]. В то же время «в России сформировалась наиболее развитая форма абсолютизма – самодержавие» [Фукуяма 2017, с. 21].

Значительная часть работы посвящена факторам, влияющим на процессы институционального характера (на примере ряда государств). Интересен опыт Аргентины, население которой оказалось «наиболее европеизированным среди населения стран Латинской Америки» [Фукуяма 2017, с. 315]. Фиксируя периоды взлетов и падений в политической культуре управления этой страны, Фукуяма отмечает: «Аргентина родилась “с чистого листа”. В отличие от Мексики и Перу, она не унаследовала общества, чрезмерно стратифицированного по классовой и этнической принадлежности. Она преуспела в первые годы именно потому, что сумела воспринять, подобно британским переселенцам, весь набор практик либеральной экономической политики, поощрявшей предпринимательство и экономический рост. Затем политическая элита Аргентины превратила страну в поляризованное, разделенное на классы общество, раскол которого сделал невозможным достижение согласия в отношении разумной, ориентированной на рост экономической политики. Эта элита включала прежнюю олигархию, которая боялась потерять власть и социальный статус, военных, которые стремились защитить свою автономию, руководство пролетариата, уже располагавшее некоторыми льготами и привилегиями, и тех, кто был лоялен личности, а не политике» [Фукуяма 2017, c. 324]. Так Аргентина растратила много естественных преимуществ, поскольку ее элита преувеличивала опасность социальных изменений, а также поведения своих лидеров, заключает Фукуяма. Экскурс в аргентинскую ситуацию позволяет увидеть критерии, по которым автор оценивает развитие многих государств и в XXI в.

Интересен содержащийся в книге обзор истории Китая и Японии. Эти страны, как и другие азиатские общества Востока, смогли создать сильные государства до контактов с Западом. По мнению Фукуямы, проблема азиатских стран не в слабой государственности, а в неспособности сдерживать государство. В частности, в Японии, где законы вводились под иностранным давлением, бюрократическая автономия полностью вышла из-под контроля [Фукуяма 2017, с. 381]. Заимствованные и навязанные кодексы, которые составляют современное японское законодательство, здесь действуют совершенно иначе, нежели в Европе или в Северной Америке. Япония, как и прочие азиатские страны, всегда отличалась менее «сутяжной» природой, чем США. Количество юристов и судебных исков на душу населения неуклонно снижалось на протяжении трех десятилетий после окончания войны на Тихом океане. Японцы гораздо охотнее обращаются в арбитраж и прибегают к неформальным способам разрешения разногласий, чем жители Запада. Попытки импортировать институты и строже контролировать бюрократический аппарат, замечает автор, провалились [Фукуяма 2017, с. 398]. Даже при новой демократической конституции бюрократия осталась средоточием японской политики. «Японская бюрократия была мощнее прочих элементов местной политической системы, но после войны она не смогла обрести той централизованности и значимости, какие свойственны ее китайскому “прототипу”» [Фукуяма 2017, с. 399]. Автор отмечает, что гражданское общество Японии получило стремительное развитие, но его способность мобилизоваться ради достижения политических целей остается слабой. И это компенсируется иностранным давлением.

Что касается Китая ‒ он, полагает Фукуяма, «представляет собой единственную мировую цивилизацию, которая так и не пришла к подлинному главенству закона» [Фукуяма 2017, с. 405]. Традиционная китайская культура «испытывала враждебность к самой идее закона. Конфуцианцы считали, что человеческая жизнь должна регулироваться не формальными, писаными законами, а моралью. Все строится на культивировании ли, надлежащего нравственного поведения, которое достигается посредством образования и правильного воспитания» [Фукуяма 2017, с. 406]. Была школа легистов в Древнем Китае, но со временем она исчезла. Китайские конституции начала ХХ в., по мнению автора, были малосодержательны. В гражданском кодексе в 1929 ‒ 1930 гг. появились нормы, которые действуют и сейчас. Фукуяма отмечает восстановление законности после 1978 г. и постепенное увеличение в Китае «количества формальных законов и неформальных правил, которые определяют и, следовательно, ограничивают деятельность и полномочия власти на низших уровнях» [Фукуяма 2017, с. 414]. «Обеспечение главенства закона, которое будет ограничивать политическую власть, является для Китая, таким образом, задачей, подлежащей решению», ‒ считает он [Фукуяма 2017, с. 418]. Специальная глава посвящена вопросу, «почему Китаю необходимо демократическое представительство» [Фукуяма 2017, с. 419 ‒ 436].

В третьей части книги Фукуяма рассуждает о том, почему вообще в мире «распространяется демократия».

В качестве возможных ответов указываются три причины: распространение идеи демократии; влияние экономических факторов; углубление разделения труда. При этом речь идет в основном о либеральной демократии. Любопытен взгляд на ее связь со стратификацией населения и социальным неравенством. «Наличие многочисленного среднего класса не является ни достаточным, ни необходимым условием либеральной демократии. Но средний класс весьма полезен для ее стабильности. <…> Но что произойдет с либеральной демократией, если средний класс сменит курс и начнет сжиматься?» [Фукуяма 2017, с. 502]. Автор замечает, между прочим, что в США одному проценту богатейших семей в 1970 г. принадлежало 9% ВВП, а в 2007 г. ‒ уже 23,5%.

Одна из исследуемых в книге проблем ‒ в какой мере суды и законодательная власть определяют деятельность правительства и как «конкуренция законов» снижает его эффективность [Фукуяма 2017, с. 523‒530]. Напомнив, что модель «закон ‒ государство ‒ демократия» (присущая Великобритании, Франции, Германии) в США реализовалась в иной последовательности, а именно как «демократия – государство ‒ закон», автор отмечает: попытки во время «нового курса» Ф. Рузвельта построить в США административное государство европейского типа провалились, однако к середине ХХ в. более «сговорчивые» суды поменяли позицию в пользу укрепления административного государства. Результатом стало колоссальное расширение нормативной базы государства во второй половине ХХ в. Как пишет Фукуяма, «Конгресс постановил создать “скопище аббревиатур” – федеральных агентств с названиями наподобие ЕЕOC EPA, OSHA [2] и так далее, – но не пожелал однозначно делегировать новым органам полномочия нормотворчества и права принуждать к выполнению законов [3], аналогичные правам европейских и японских государственных учреждений» [Фукуяма 2017, c. 530].

При этом американцы по-прежнему весьма подозрительно относятся к «большому правительству» и федеральным агентствам. «Вместо того чтобы обеспечить федеральную бюрократию надлежащим правом действовать, ‒ свидетельствует автор, ‒ “республиканцы в сенате совершили решающий шаг… приватизировав, по сути, прокурорские функции”», что породило большое количество частных исков и в разы увеличило расходы на адвокатов [Фукуяма 2017, с. 531-532].

Фукуяма критически оценивает такую практику. «Вследствие использования судов в качестве инструмента принуждения они превратились из механизма ограничения полномочий правительства в органы, благодаря которым масштабы правительства чрезвычайно разрослись» [Фукуяма 2017, с. 532]. Консерваторы, подчеркивает он, «часто не понимают, что именно сильное недоверие к правительству вынуждает американскую систему использовать гораздо менее эффективный подход к управлению, чем в демократиях с более сильной исполнительной властью» [Фукуяма 2017, с. 533]. Такая децентрализация управления хорошо уживается с влиянием групп интересов, имеющих выходы на Конгресс и возможность использовать судебную систему для прямых исков против правительства [Фукуяма 2017, с. 533].

В книге разбирается, как пресловутые группы интересов сменили клиентелизм XIX в. и как они влияют на качество государственной политики и сам облик демократии. Фукуяма фиксирует темпы роста числа лоббистов и групп интересов в Вашингтоне. В 1971 г. зарегистрированных лоббистских компаний было 175, через десять лет их стало 2500, а в 2013 г. ‒ более 12 тыс. При этом значительно меняется положение номинально установленных корпоративных структур. Лишь немногие американские корпорации платят налоги полностью, поскольку договариваются об особых льготах и даже об освобождении от налогов. В современных США, пишет Фукуяма, «элита говорит на языке свободы, но совершенно счастлива пользоваться привилегиями» [Фукуяма 2017, с. 537].

«Плюралистическая» теория утверждает, что соперничество подобных групп между собой служит формированию и выражению общественных интересов. Однако, по мнению автора, из-за своих чрезмерно узких устремлений они лишают представительскую демократию возможности выражать подлинные интересы общества [Фукуяма 2017, с. 543].

Простые американцы обыкновенно презирают группы интересов и власть последних над Конгрессом. Им ясно, что демократический процесс искажается или «присваивается». «В результате общественное доверие к Конгрессу упало до беспрецедентно низкого уровня – чуть выше 10 процентов» [Фукуяма 2017, с. 539]. Принято считать, что «главенство закона обеспечивает индивидам базовую защиту от тирании государства» [Фукуяма 2017, с. 545], но во второй половине ХХ в., отмечает Фукуяма, «закон во многом утратил функцию “ограничителя” правительства и превратился в инструмент расширения государственной власти» [Фукуяма 2017, с. 545].

Автор свидетельствует, что американская система сдержек и противовесов стала ветократией, проигрывающей механизмам коллективных действий в других демократических странах [Фукуяма 2017, с. 547]. Показывая (в том числе графически) соотношение политического участия и стоимости решений, применение в сложных случаях права вето, сближение позиций «одобряю» и «не одобряю» в оценке деятельности важнейших институтов управления, Фукуяма демонстрирует процесс «угасания государственного порядка». При этом он замечает, что и Европейский союз становится похожим на США [Фукуяма 2017, с. 547 ‒ 566].

«Система сдержек и противовесов, ‒ заключает автор, ‒ которая “выпячивает” группы интересов и не выражает интересов большинства, не может быть исправлена посредством косметического ремонта. <…> Вряд ли имеет смысл делегировать больше автономии исполнительной власти до тех пор, пока эта ветвь не обновится и пока бюрократия не будет реформирована» [Фукуяма 2017, c. 566]. Однако подходить к критике бюрократии и реформированию современного государства следует, по мнению Фукуямы, осмотрительно. «Современный кошмар – чиновник требует подготовить целую гору документов, прежде чем принять крошечное решение. Многие попытки реформ американского государственного сектора предусматривали “демонтаж” регламентов и предоставление большей свободы для управленческих решений. Как, в таком случае, согласовать реальность с постулатом, что хорошее правительство опирается на строгие правила?» [Фукуяма 2017, с. 570].

Дееспособность государства и качество управления зависят не только от «бюрократической автономии». На них влияют рост достатка и уровня образованности населения, развитие технологий доступа к информации и т.д. Все это затрудняет реализацию полномочий бюрократии. Тема сложности управленческой работы может рассматриваться и через ресурсы, в связи с проблемой достойной оплаты труда чиновников. Так, на государственные услуги в США в год тратится около 17 тыс. долл. на душу населения, что, например, в тысячу раз превышает аналогичные затраты в Афганистане.

В главе «Политический порядок и политический упадок» Френсис Фукуяма отмечает: «один из трагических аспектов человеческой истории состоит в том, что насилие является неотъемлемой частью политического развития и проявляется в разнообразнейших формах; особенно это касается создания современных государств» [Фукуяма 2017, с. 601]. «Насилие [наряду с конкуренцией – И.Б.] часто необходимо, – считает он, – для преодоления институциональной ригидности и политического упадка. Последний наступает, когда политические акторы “врастают” в политическую систему и блокируют возможности институциональных изменений» [Фукуяма 2017, с. 603].

Возвращаясь к трем политическим универсалиям (государство, закон, демократия), автор напоминает об очень важной проблеме – правах человека: «индивидуальные права – свобода слова, свобода собраний, свобода критики и право участвовать в политике – означают признание государством достоинства своих граждан» [Фукуяма 2017, c. 606].

Наконец, заходит в книге речь и о «модели будущего»: «Означает ли присутствие следов политического упадка в современных демократиях, что как таковая модель сбалансированного управления, “уравновешивающая” государство, закон и представительство, порочна по своей сути? Безусловно, нет: все общества, авторитарные и демократические, подвержены упадку с течением времени. Реальная проблема заключается в их способности адаптироваться и в конечном счете исправить ситуацию. Я не верю в наличие системного “кризиса управляемости” в либеральных демократиях. <…> Демократическая политическая система часто медленнее реагирует на нарастание трудностей, чем авторитарная, но когда это происходит, нередко она действует более решительно, на основе широкого консенсуса» [Фукуяма 2017, с. 612].

Автор показывает, что неспособность эффективно управлять затронула и США. Но книга «Угасание государственного порядка» представляет интерес прежде всего для понимания общего (глобального) процесса трансформации в условиях XXI в. важнейших институтов управления: государства, закона, представительства.

Как меняются и могут измениться эти институты под влиянием бурного развития информационных технологий, а также биотехнологий и использования искусственного интеллекта? К сожалению, в рассматриваемой работе такой вопрос не затрагивается. Однако весьма важно понять, насколько новые технологические вызовы, действующие на саму природу человека и социума, могут повлиять на исторически сформированные институты власти и права. Частично эти проблемы Френсис Фукуяма осветил в своем более раннем труде «Наше постчеловеческое будущее» [Фукуяма Наше…, Fukuyama 2002].

Примечания:

[1] Клиентелизм он определяет как обмен голосов и политической поддержки на индивидуальные привилегии, а не на «программную политику» и отличает от элитной системы патроната, где масштабы этого явления менее упорядочены [Фукуяма 2017, с. 237].

[2] Комиссия по соблюдению равноправия при трудоустройстве, Агентство по охране окружающей среды, Управление охраны и безопасности труда.

[3] Как не вспомнить аналогичную волну перестройки советского и, позже, российского аппарата и последствия, которые ощущаются в организации управления по сей день.

Литература:

Бачило И.Л. Информационно-инструментальный подход к использованию информационного ресурса в инфраструктуре государственного управления // Новые вызовы и угрозы информационной безопасности: правовые проблемы. ИГП РАН М. 2016.

Информационное общество и информационная безопасность. Труды ИГП РАН. 2016.

Концепция информационного кодекса Российской Федерации. ИНП РАН М. 2014.

Систематизация и электронное кодирование функций и полномочий в системе публичного управления /под ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапиной. М. 2016.

Фукуяма Ф. Конец истории и последнего человека М. 2004.

Фукуяма Ф. Наше постчеловеческое будущее. М. 2004.

Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в ХХI веке. М. 2006.

Фукуяма Ф. Угасание государственного порядка. М. 2017.

Fukuyama F. Our Posthuman Future: Consequences of the Biotechnology Revolution. N.Y. 2002.

Fukuyama F. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Present Day. N.Y. 2014.

Fukuyama F. The End of History and the Last Man. N.Y. 1992.


Читайте также на нашем портале:

«Утраченное культурное единство Большой Европы и новая холодная война» Хауке Ритц

«Метаморфозы демократии в глобальном мире» Петр Яковлев

««Универсальная ценность» у «естественного предела»?» Владислав Иноземцев

««Цивилизация модерна» против цивилизаций С. Хантингтона» Борис Мартынов

«Информационное развитие общества и будущее человечества» Сергей Капица

«Национальное государство в эпоху постмодерна: угрозы и перспективы» Юрий Гранин

«Реконструкция образа государства в социальной памяти» Нелли Романович

«История как философская проблема (чего не знают и не могут историки)» Вадим Межуев

«Цивилизационное измерение модернизации: Россия в контексте мирового опыта» Ирина Кудряшова


Опубликовано на портале 19/05/2017



Мнения авторов статей могут не совпадать с мнением редакции

[ Главная ] [ Карта портала ] [ Поиск ] [ Наши авторы ] [ Новости Центра ] [ Журнал ] [ Обратная связь ]
Все права защищены © "Перспективы", "Фонд исторической перспективы", авторы материалов, 2011, если не обозначено иное.
При частичной или полной перепечатке материалов ссылка на портал "Перспективы" обязательна.
Зарегистрировано в Роскомнадзоре.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации: Эл № №ФС77-61061 от 5 марта 2015 г.

Rambler's Top100 Яндекс.Метрика