Региональная политика поглощает свыше 1/3 расходов общего бюджета Евросоюза. Но даже внутри отдельных стран, включая самые богатые, не говоря уже о ЕС в целом, сохраняются разительные контрасты между территориями – в производстве ВВП, хозяйственном весе, социальном благополучии, инновациях. С наступлением кризиса политика выравнивания диспропорций грозит свестись в основном к поддержке Восточной Европы. Большинство европейских государств, считает заведующий сектором ИМЭМО Алексей Кузнецов, ожидает новый виток поляризации. Преимущества регионов-лидеров приведут к ускоренному преумножению их экономического потенциала на фоне прогрессирующего отставания беднейших.
В последние годы Европейский союз, в который входит уже 27 стран-участниц, все чаще выступает на международной арене с единых позиций. Усиливающаяся политическая интеграция в ЕС традиционно подкрепляется тесными экономическими связями внутри Евросоюза. По данным Евростата, в среднем 2/3 внешнеторгового оборота стран ЕС приходится на партнеров по этой интеграционной группировке; внутри нее замыкается и свыше 3/5 потоков прямых иностранных инвестиций, причем у малых стран данные показатели обычно еще выше. Тем не менее по многим вопросам позиции государств-членов ЕС заметно расходятся, в чем лишний раз смогла убедиться российская сторона в процессе обсуждения с ЕС нового соглашения, официальные переговоры о котором, наконец, возобновились в ноябре 2008 г.
Сохраняющиеся в ЕС внутренние противоречия вполне закономерны – слишком разные страны входят в Евросоюз, особенно после недавних его расширений. В принципе, трудно ожидать, что интеграционная группировка с численностью населения около 495 млн чел. и общим ВВП, уже превысившим 12 трлн евро, будет представлять собой однородное пространство. Более того, размывание национального суверенитета в ЕС в будущем, на наш взгляд, не уменьшит проблем, так как сохранятся разительные контрасты на уровне отдельных регионов.
Система регионов NUTS
Страны-члены ЕС используют разные принципы административно-территориального деления. Начнем с того, что среди них есть федеративные государства (земли Германии и Австрии имеют статус членов федерации, с конца 1980-х годов федеративной стала и Бельгия). Есть и государства с автономиями – например, вся Испания разделена на автономные области, хотя чаще автономией обладают лишь отдельные регионы стран-членов ЕС. Однако даже среди унитарных государств, которых в Евросоюзе большинство, есть свои различия: в одних странах границы провинций более или менее соответствуют веками формировавшимся историческим, этнокультурным областям, а в других административно-территориальные единицы были выделены довольно искусственно и лишь в XX веке. При этом регионы заметно различаются по размеру, экономическому потенциалу и т.д.
Поскольку в Евросоюзе проводится активная региональная политика, потребовалось некоторое упорядочение всей системы существующих в ЕС регионов. В 1988 г. была введена так называемая Номенклатура территориальных единиц для статистического учета (сокращенно NUTS, современное официальное название – Common classification of territorial units for statistics), окончательно узаконенная в 2003 г. Выделяются три уровня собственно регионов NUTS и еще два уровня локальных административных единиц. Регионы 1‑го уровня NUTS имеются в Германии (16 федеральных земель) и еще нескольких крупных государствах, тогда как ряд малых стран ЕС (Дания, Люксембург, Ирландия, Кипр, Мальта, Словения, Словакия, Чехия и три страны Балтии) делятся только на регионы NUTS 2‑го или более низкого уровня. Регионов NUTS 2-го уровня в ЕС более 270. Основное внимание при реализации региональной политики уделяется именно 2‑му, в меньшей степени 3-му уровням.
Различия в экономическом весе регионов
Система NUTS сохраняет привязку к сложившемуся административно-территориальному делению стран ЕС – отсюда наличие значительных контрастов между регионами даже в абсолютной численности населения. Тем не менее, стремясь учесть принципы NUTS, ряд стран все-таки изменил границы своих регионов, особенно 2-го и 3-го уровня. Иногда проводилась кардинальная реформа, как в Польше в 1999 г. При этом в некоторых странах решались и более узкие задачи. Например, во вступившей в 2004 г. в Евросоюз Словении совсем недавно сформировано два региона NUTS 2-го уровня. Причина в том, что в результате успешного экономического развития в постсоциалистический период эта небольшая страна могла остаться без помощи, предоставляемой в рамках региональной политики ЕС. Такую поддержку удалось частично сохранить благодаря выделению отсталого региона – Восточной Словении. Вместе с тем страны ЕС крайне неохотно идут на объединение менее благополучных автономий (в том числе путем слияния с более сильными регионами) или, напротив, разукрупнения исторически сложившихся ведущих экономических регионов, опасаясь, что такие решения при не всегда однозначных экономических последствиях будут сопровождаться значительными политическими издержками, отказываются от объединения менее благополучных автономий (в том числе путем слияния с более сильными регионами) или, напротив, разукрупнения исторически сложившихся ведущих экономических регионов. В итоге между регионами наблюдаются внушительные контрасты в хозяйственном весе.
Призывы некоторых сторонников концепции «Европы регионов» обратить внимание на неоправданно высокую политическую роль в ЕС малых стран (причем, по совпадению, «новых» членов) и предоставить больше прав отдельным регионам в составе крупнейших государств Евросоюза (к тому же «старых» стран-членов) вряд ли помогут кардинальному решению проблемы. Например, в ЕС есть три региона NUTS 1-го уровня, на каждый из которых приходится свыше 4% ВВП всего Евросоюза: германская федеральная земля Северный Рейн – Вестфалия, французский регион Иль-де-Франс (ядром которого является Париж) и Северо-Западная Италия. Не намного меньше вклад в европейскую экономику у германской земли Бавария, веками представлявшей собой самостоятельное государство. ВВП ведущих регионов ЕС оказывается на два порядка больше, чем, например, у Мальты, а разрыв с такими странами, как Эстония, Латвия или Кипр, составляет 30 – 40 раз.
Контрасты в экономическом весе среди регионов NUTS 2-го уровня еще больше. Крупнейшим ВВП обладают уже упомянутый Иль-де-Франс (французы предпочли не разделять искусственно столичный район на части, ограничившись делением на департаменты, образующие регионы NUTS 3-го уровня – таким образом границы регионов NUTS 1-го и 2‑го уровня в данном случае совпадают), итальянская область Ломбардия, испанская автономная область Каталония, а также округа Верхняя Бавария и Дюссельдорф (это части германских земель Бавария и Северный Рейн – Вестфалия). Даже у округа Дюссельдорф ВВП в 2005 г. превышал 150 млрд евро, тогда как у некоторых болгарских планировочных районов, также являющихся регионами NUTS 2-го уровня, аналогичный показатель составлял 2–3 млрд евро. Самым маленьким ВВП обладала шведская автономия в Финляндии – Аландские острова (1 млрд евро). Значительные контрасты сохраняются и внутри отдельных стран без автономий, но с устоявшейся системой административно-территориального деления.
Дифференциация регионов по уровню экономического развития
Безусловно, с точки зрения сплоченности ЕС важны не столько абсолютные размеры отдельных региональных хозяйств, сколько чрезмерные контрасты в уровне экономического развития регионов. С вступлением в Евросоюз восточноевропейских стран возрос разрыв не только между государствами-членами, но и между составляющими их регионами. Наиболее адекватным показателем для оценки межрегиональных контрастов обычно признается размер ВВП на душу населения. Последние данные Евростата в разрезе всех регионов ЕС представлены для 2005 г.
Среди «старых» членов ЕС самым неблагополучным регионом NUTS 2-го уровня считается Западная Греция (Эллада), где ВВП на душу населения составил лишь 49% от среднего по ЕС-27. При этом в центральной части Большого Лондона, которая также образует регион NUTS 2‑го уровня, ВВП на душу населения превысил средний по Евросоюзу показатель в 3,4 раза. Еще в 5 регионах разрыв был более чем двукратный. В то же время в Литве (которая в силу небольшого размера страны не делится даже на отдельные регионы NUTS 2-го уровня) ВВП на душу населения составил лишь 27% от среднего, в Латвии – 25,3%. С присоединением к ЕС в 2007 г. Болгарии контрасты стали просто драматичны. В целом ВВП на душу населения в этой стране в 2005 г. составил лишь 12,7% от среднего по ЕС-27, а в таких регионах NUTS 2-го уровня, как Северо-Западный и Южно-Центральный планировочные районы Болгарии, – 9,6%.
Повышение ВВП на душу населения в бедных регионах является основной задачей ключевого направления региональной политики ЕС – «конвергенции» (до 2006 г. – так называемая «цель 1»). Пороговым критерием для получения помощи служит уровень 75% от среднего по ЕС. Хотя расчет ведется с учетом региональных различий в уровне цен, то есть на основе паритетов покупательной способности (ППС) валют (причем берется среднее значение за 3 года), это меняет картину незначительно. Например, в самых бедных планировочных районах Болгарии ВВП на душу населения даже при расчете таким способом не достигает 30% от среднего по Евросоюзу.
Поскольку включение в ЕС менее развитых восточноевропейских стран автоматически снизило средний показатель по Союзу, 16 проблемных регионов «старых» государств-членов покинули категорию бедных регионов исключительно вследствие этого статистического эффекта. В основном «пострадали» Восточная Германия и среднеразвитые районы Греции (хотя для них все-таки предусмотрен переходный период).
Расширение ЕС на Восток сопровождалось не только появлением в его составе множества экономически отсталых регионов, но и увеличением числа государств с разительными внутренними контрастами. Примечательно, что в «старых» членах ЕС межрегиональные различия обусловлены в основном наличием нескольких макрорегионов с разной историей экономического развития (в частности, Западная и Восточная Германия), различной специализацией (например, Северная, Центральная и Южная Италия), иногда осложняемых еще и этнической неоднородностью. Так, в Бельгии на фоне процветающей столицы со смешанным населением (ВВП на душу населения составил 256% от среднего по ЕС) фламандская Фландрия заметно опережает по уровню экономического развития франкоязычную Валлонию (128% против 93% от среднего по ЕС). У регионов NUTS 2-го уровня разрыв становится почти двукратным (152,1% в провинции Антверпен против 84,5% в провинции Эно), у регионов NUTS 3-го уровня – уже трехкратным (166% в округе Антверпен против 53% в округе Тюэн). Причем не решенная в 1970–1980-е годы проблема модернизации промышленного производства Валлонии привела сначала к обострению межэтнических противоречий и федерализации Бельгии, а по мере «консервации» контрастов вообще грозит существованию единого государства.
В «новых» странах ЕС огромный разрыв в уровне развития отдельных регионов чаще всего лишен политической окраски и связан с гипертрофированным развитием столиц, особенно в малых государствах. Например, в Праге, образующей отдельный регион NUTS 2-го уровня, ВВП на душу населения в 2005 г. составил 92% от среднего по ЕС-27, что было лишь немногим меньше, чем у бельгийской Валлонии или Испании в целом. В то же время в Северо-Западной области Чехии и в Средней Моравии этот показатель не достигал даже 35% от среднего по Евросоюзу. При расчете по ППС валют ситуация высвечивается еще ярче – Прага оказывается в числе наиболее благополучных регионов (ВВП на душу населения с учетом ППС превысил средний по ЕС в 1,6 раза), тогда как все остальные области Чехии и при таком подходе относятся к бедным регионам (60–70% от среднего по Евросоюзу). В Братиславском крае соседней Словакии ВВП на душу населения равнялся 78% от среднего по ЕС (с учетом ППС – почти в 1,5 раза превышал средний!), а в Восточной Словакии (Кошицкий и Прешовский края) – находился на уровне 23% (с учетом ППС – 43%).
Контрасты между регионами NUTS более низкого, 3-го, уровня еще острее. Например, в 2005 г. в маленькой Латвии ВВП на душу населения в Риге превысил показатель региона Латгале почти вчетверо (45,7% против 12,3% от среднего по ЕС). В таких государствах, как Румыния и Польша, отрыв столицы от некоторых провинциальных (особенно приграничных со странами СНГ) регионов еще значительнее. В Бухаресте ВВП на душу населения составил 36,2% от среднего по ЕС-27, тогда как в приграничном с Молдавией уезде Васлуй – только 7,6%; в Варшаве аналогичный показатель достиг 85% против 16,6% в приграничном с Белоруссией Бяльском регионе (пятикратный разрыв). Кстати, дифференциация регионов NUTS 2-го уровня в этих странах не столь значительна: по ВВП на душу населения наиболее развитое в Польше Мазовецкое воеводство превзошло Люблинское воеводство лишь в 2,3 раза, а столичный регион в Румынии в 3,1 раза обогнал Северо-Западный регион. Разрыв в некоторых западноевропейских странах – например, Великобритании и Франции – оказался больше.
Это наблюдение выводит нас на более серьезную проблему: при сглаживании межрегиональных различий на уровне крупных административно-территориальных единиц контрасты на низовом уровне обычно остаются вне действия механизмов регулирования территориального развития. Даже в благополучных странах могут существовать бедные регионы, которым рассчитывать особо не на что. Регионы NUTS 3-го уровня могут оказаться объектами региональной политики, нацеленной на повышение конкуренции и занятости, только при соблюдении целого ряда критериев. Локальные административные единицы часто оказываются вообще вне поля действия региональных программ ЕС.
Так, в Германии в настоящее время лишь наименее развитый регион NUTS 2-го уровня – Северо-Восточный Бранденбург (один из округов примыкающей к столице федеральной земли) может быть отнесен к числу проблемных с точки зрения «конвергенции». ВВП на душу населения при расчете по ППС за 3 года составил там чуть меньше пороговых 75%. Вместе с тем даже в высокоразвитой Баварии (с подушевым ВВП на уровне 143% от среднего по ЕС) есть регионы Швайнфурт и Байройт, где этот показатель составил лишь 66% и 73% соответственно [1].
Как отмечается в последнем долгосрочном прогнозе развития мировой экономики, составленном в ИМЭМО РАН, контрасты на уровне стран ЕС к 2020 г. заметно сократятся (особенно по линиям Север – Юг и Запад – Восток). Данные Евростата показывают, что уже в текущем десятилетии большинство проблемных регионов NUTS 2-го уровня в Южной и Восточной Европе демонстрируют опережающий рост ВВП на душу населения. Однако в будущем обострятся межрегиональные различия внутри отдельных стран, особенно между крупными городскими агломерациями и экономической периферией со «старой» хозяйственной специализацией. По нашим оценкам, даже хорошая экономическая динамика некоторых крупных периферийных регионов будет обеспечиваться в основном за счет локальных точек роста.
Диспропорции в социальном развитии регионов
Межрегиональные различия в уровне экономического развития осложняются разной глубиной социальных проблем. Одним из лучших индикаторов является безработица, поскольку даже в условиях динамичного роста наличие значительного числа людей, не способных найти работу (особенно среди молодежи), крайне негативно влияет на весь социальный климат. В 2007 г. уровень безработицы в среднем по ЕС лишь немного превысил 7%, в том числе среди молодежи в возрасте от 15 до 24 лет он составлял чуть более 15%. В то же время ситуация в разных странах ЕС неодинакова. По данным Евростата, в 2007 г. максимальный уровень безработицы наблюдался в Словакии (11,1%), Польше (9,6%), Германии (8,4%), Греции, Испании и Франции (8,3%), минимальный – в Нидерландах (3,2%), Дании (3,8%), на Кипре (4,0%), в Люксембурге (4,1%) и Литве (4,3%).
Необходимо учитывать контрасты и внутри отдельных стран. Наиболее критическая ситуация, пожалуй, складывается в Бельгии, которая имеет средний по ЕС уровень безработицы в основном за счет благополучной ситуации во Фландрии. В 2006 г. лишь 5% фламандского населения (в том числе 12,5% молодежи) не могли найти работу, тогда как во франкоязычной Валлонии уровень безработицы превышал 11%, причем почти каждый третий в возрасте от 15 до 24 лет не мог трудоустроиться. В самой неблагополучной провинции, Эно, в ведущих промышленных округах Шарлеруа и Монс, уровень безработицы превышал 17%, а среди молодежи достигал 43–45%.
В Германии и Италии межрегиональные контрасты в уровне безработицы во многом сводят на нет положительный эффект от политики выравнивания экономического развития. Так, на юге Западной Германии, в федеральных землях Баден-Вюртемберг и Бавария, уровень безработицы не достигает даже 7%, тогда как во всех восточногерманских землях он стабильно превышает 15%. На Северо-Западе и Северо-Востоке Италии лишены работы менее 4%, в Центральной Италии – уже порядка 6%, а на Юге и островах – около 12%. Молодежная безработица на Юге превышает 30%, а на Севере составляет менее 15%. Тяжелая ситуация сложилась в Палермо, где, например, в 2006 г. 48,5% молодых людей в возрасте от 15 до 24 лет не могли найти работу. Показатели хуже этого в ЕС наблюдались только в заморских департаментах Франции, где больше половины молодых людей, желающих трудиться, не имели работы (при общей безработице на уровне 24–29%). Я подтверждаю
Micolock помогает от грибка ногтей.
Не исключено, что по пути «старых» членов ЕС пойдут и некоторые восточноевропейские «новички». Например, в относительно благополучной Братиславе в 2006 г. безработица составляла лишь 4,6%, в Западной Словакии – уже 9,8%, в Средней Словакии – 16,4%, а в самой бедной Восточной Словакии – вообще 19,1%. Молодежная безработица росла по тому же географическому вектору – от 8% в столице до более чем 1/3 на Востоке.
Сглаживание межрегиональных контрастов в ЕС часто достигается выравниванием количественных показателей, при котором сохраняется качественное отставание проблемных территорий в развитии постиндустриального инновационного общества. Правда, в числе аутсайдеров оказываются как некоторые (но не все) «новые», восточноевропейские страны, так и «старые», южноевропейские. Иначе говоря, регионы ЕС различаются не только по уровню текущего экономического развития или социальной обстановке, но и по открывающимся возможностям изменить ситуацию.
Неплохим индикатором служит обеспеченность домохозяйств доступом к сети Интернет. В 2007 г. в среднем по ЕС-27 широкополосный доступ в сеть Интернет имели 42% домохозяйств, менее качественный доступ через телефонные сети (с помощью модема и др.) – еще 14%. При этом лидирующие позиции занимала Швеция – 67% и 28% соответственно. Далее следовали Нидерланды – 74% и 8%, Дания – 70% и 8%, Германия – 50% и 28%. Наихудшее положение наблюдалось в Румынии и Болгарии: здесь, соответственно, лишь 8% и 15% домохозяйств имели широкополосный доступ к сети Интернет, а еще 14% и 3% – доступ через телефонные сети. Однако в тройку «аутсайдеров» попал и «старый» член ЕС – Греция (7% домохозяйств с широкополосным доступом и 18% с доступом через телефонную сеть). В то же время в экономически довольно проблемной Латвии, как и во многих других постсоциалистических государствах, сохраняющих, в отличие от индустриально-аграрных стран Южной Европы, значительный инновационный потенциал, показатели оказались не хуже, чем в Италии или Португалии. Здесь 2/5 населения имели домашний доступ к сети Интернет. При этом в Латвии широкополосным доступом пользовались 32% домохозяйств, а в названных странах Южной Европы – только 25% и 30%.
Внутри стран неравномерность охвата населения услугами сети Интернет также очень значительна. Даже в небольших Нидерландах, в провинции Утрехт доступ домохозяйств к Интернету в 2007 г. составил 88%, а в провинции Лимбург – только 74%. В Великобритании обеспеченность Интернетом приближается к 70%, но в некоторых графствах Юго-Восточной Англии (Эссекс, Суррей, Восточный и Западный Суссекс) она превышает 80%, тогда как в полупериферийных Южном и Восточном Йоркшире, Северном Линкольншире, Стаффордшире, Шропшире этот показатель лишь чуть более 50%.
Контрасты в потенциале инновационного развития
В еще большей мере сглаживание межрегиональных контрастов в ЕС зависит от активности в сфере НИОКР. Ни текущая поддержка отстающих территорий, ни даже создание общего благоприятного инвестиционного климата для предприятий (чаще всего имеющих среднюю или низкую наукоемкость) не дает устойчивого сокращения разрыва в уровне регионального развития. Ликвидировать в перспективе пропасть между ведущими экономическими центрами ЕС и периферийными либо депрессивными территориями можно лишь одним путем – создавая возможности для наращивания в регионах собственного потенциала инновационного развития.
В целом на НИОКР в ЕС-27 ежегодно тратится свыше 200 млрд евро, или 1,83% ВВП, причем более 3/5 обеспечивает предпринимательский сектор. Пока затраты распределяются крайне неравномерно, хотя далеко не всегда доля расходов на исследования и разработки зависит от общего уровня экономического развития регионов. Если, например, в среднем по Германии расходы на НИОКР держатся на уровне 2,5% ВВП, то в самом благополучном Гамбурге, где подушевой ВВП превосходит средний показатель по ЕС более чем вдвое, затраты на эти цели достигают лишь 1,3% ВВП, тогда как в восточногерманском округе Дрезден – 3,6% ВВП. Лидируют западногерманские округа Брауншвайг (5,8% ВВП), Верхняя Бавария (4,8%), Штутгарт (4,2%), но интересно, что аутсайдеры также сконцентрированы не столько в восточных, сколько в западных землях. Так, лишь 0,6% ВВП составляют расходы на НИОКР в округах Везер-Эмс, Кобленц и Трир, на Востоке с ними сопоставим лишь округ Северо-Восточный Бранденбург.
В соседней Чехии разрыв по уровню расходов на НИОКР так же, как и в ФРГ, доходит почти до десятикратного. Например, если в Средней Чехии на исследования и разработки тратится 2,8% ВВП, то в Северо-Западной – лишь 0,3%. Лидером по абсолютным объемам расходов выступает Прага, но их доля в ВВП столицы лишь 2,2%.
И в Германии, и в Чехии порядка 2/3 расходов на НИОКР обеспечивает предпринимательский сектор, причем в регионах-лидерах его доля больше. В то же время в Греции, где роль бизнеса в финансировании исследований и разработок традиционно низка, при средних расходах на НИОКР на уровне 0,6% ВВП предпринимательский сектор финансирует меньше 1/3. При этом в греческой Западной Македонии вложения в исследования и разработки не достигают и 0,1% ВВП, их обеспечивает в основном вузовская наука, доля бизнеса ничтожна – 1/25. Самая низкая доля затрат на НИОКР среди регионов NUTS 2-го уровня зарегистрирована в Свентокшиском воеводстве Польши – лишь 0,08% ВВП.
А вот лидерами по доле расходов от ВВП среди стран Евросоюза в целом являются Швеция и Финляндия, среди регионов – уже упоминавшийся округ Брауншвайг в Германии. По абсолютным расходам на НИОКР в ЕС выделяются французский столичный регион Иль-де-Франс (около 15 млрд евро) и германская Бавария (около 12 млрд евро, в том числе в Верхней Баварии, где расположен Мюнхен, – порядка 8 млрд евро). Отметим, что в каждом из этих регионов расходы на НИОКР больше, чем во всей Российской Федерации.
* * *
На региональную политику уже приходится свыше 1/3 всех расходов общего бюджета ЕС. Однако финансовая перспектива на 2007–2013 гг. не сулит в обозримом будущем заметного наращивания ни всего бюджета ЕС, ни расходов на выравнивание социально-экономического развития регионов. Выделяемых средств явно недостаточно, и политика сглаживания контрастов грозит постепенно свестись к мерам по подъему Восточной Европы и решению отдельных самых острых региональных проблем у «старых» членов ЕС. На национальном уровне региональная политика также проводится, однако она все больше зависит от общих для ЕС правил, а в финансовом отношении (особенно в малых странах) нередко наталкивается на трудности, усугубляемые разразившимся экономическим кризисом.
В этих условиях, по нашему мнению, в большинстве стран Евросоюза будет наблюдаться поляризованное развитие. Иначе говоря, даст о себе знать теория кумулятивного роста: имеющиеся у отдельных территорий самые разные преимущества приведут к ускоренному преумножению их экономического потенциала на фоне отстающих регионов (при этом не исключаются и пространственная диффузия инвестиций и инноваций, и появление новых экономических центров). Для Евросоюза будут характерны не только контрасты между странами, но и дифференциация регионов, что стоит учитывать России при выстраивании экономических и политических отношений с этой интеграционной группировкой.
Примечания
[1] Самые бедные районы ФРГ находятся все же в «новых» землях: в ряде восточногерманских регионов NUTS 3-го уровня ВВП на душу населения не достиг даже 60% от среднего по Евросоюзу.