Европейская интеграция началась с энергетики, с учреждения Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и Евратома. Однако, как ни парадоксально, энергетическая политика Европейского союза начала формироваться лишь 10–15 лет назад (а формальные полномочия в сфере энергетики ЕС получил со вступлением в силу Лиссабонского договора). На сегодняшний день основной компонент этой политики – либерализация рынков электроэнергии и газа.
Впервые концепция масштабных реформ рынков электроэнергии и газа была обнародована еще в 1988 г. Обосновывая необходимость этих реформ, Еврокомиссия отмечала: «Более интегрированный европейский энергетический рынок будет способствовать снижению себестоимости энергии, что напрямую выгодно индивидуальным и промышленным потребителям <…>, а также окажет положительный эффект на структуру энергетической отрасли Сообщества <…>, способствуя улучшению структуры издержек и рационализации производства, передачи и распределения энергии» [1]. Главной целью преобразований была либерализация и объединение рынков, то есть создание Единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ) с высоким уровнем конкуренции. Это должно было повлечь за собой выравнивание и общее снижение тарифов на энергоносители в различных государствах-членах. Создание (а сейчас – совершенствование) ЕЛРЭГ было и остается системообразующим элементом энергетической политики ЕС.
Однако реальные действия начались лишь десятилетие спустя, с принятием первой электрической (1996 г.) и первой газовой (1998 г.) директив.
К 2000 г. это направление энергетической политики ЕС находилось, можно сказать, в экспериментальной стадии. Убедившись, что новая система регулирования рынков способна функционировать на практике – энергетики, крупные потребители и государственные регулирующие органы адаптировались к новым правилам, а страны-члены, ранее чрезвычайно скептически относившихся к идеям либерализации, смягчили свою позицию, – ЕС перешел к следующим шагам. В 2003 г. были приняты вторая электрическая (№ 2003/54) и газовая (№ 2003/55) директивы, развивающие и детализирующие основные положения реформы. В сентябре 2009 г., после почти трехлетней дискуссии, был принят так называемый Третий пакет мер по реформе ЕЛРЭГ, положения которого должны были быть имплементированы в национальные законодательства к марту 2011 г. [2]
В рамках ЕЛРЭГ [3] конкурентная среда на рынке должна основываться на следующих принципах:
1) Упрощение условий выхода на рынок новых производителей. Этого предполагалось достичь за счет упрощения административных процедур, создания льготного режима подключения к сетям новых генерирующих мощностей, развития спотовых рынков, облегчения деятельности трейдинговых компаний и т.п.
2) Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения функций добычи/генерации, транспортировки и распределения. Разделение функций изначально было возможно в нескольких вариантах: разделение собственности, юридическое разделение, разделение менеджмента и бухгалтерского учета. На основе директив 2003 г. юридическое разделение производителей и операторов транспортных систем осуществлено к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов распределительных систем – к 1 июля 2007 г. Постепенно ЕС повышает требования к качеству разделения функций. По убеждению Комиссии, практика последних лет однозначно свидетельствует, что юридическое разделение не в состоянии обеспечить равные условия для независимых производителей, сдерживает развитие конкуренции на рынках газа и электроэнергии и тем самым препятствует достижению главной цели реформы – снижению цен на энергоносители для конечного потребителя. Однако сформулированное в Третьем пакете предложение ввести обязательное разделение собственности встретило жесткое сопротивление со стороны ряда стран ЕС (Германии, Франции, Австрии, Болгарии, Латвии, Люксембурга, Словакии и Кипра). С другой стороны, в ЕС сформировалась группа сторонников разделения собственности (Великобритания, Бельгия, Дания, Португалия, Румыния и Швеция) [4]. Итоговый текст Третьего пакета представляет собой очередной компромисс. По части разделения производства/добычи и транспортировки государства-члены вправе выбирать полное разделение собственности или один из вариантов юридического разделения: 1) независимый транспортный оператор (НТО, independent transmission operator); 2) независимый системный оператор (НСО, independent system operator). В двух последних случаях для обеспечения независимого управления сетями предусмотрен ряд довольно жестких требований. Это, в частности, создание наблюдательного совета из представителей газовых компаний, независимых акционеров и сетевых операторов, а также разработка норм по недопущению дискриминации независимых газовых компаний и создание органов, контролирующих исполнение этих норм. Кроме того, указывается, что управляющий персонал НСО не должен работать в добывающих компаниях в течение трех лет до работы в НСО и четырех лет после, что все контракты между ВИНК (вертикально интегрированными нефтяными компаниями) и НСО должны утверждаться национальным регулятором и т.д.
3) Поэтапное предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства-члена ЕС. Согласно директивам 2003 г., все коммерческие потребители получили такое право 1 июля 2004 г., а домохозяйства – 1 июля 2007 г. (Отметим, что в некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы гораздо раньше.)
4) Введение обязательного доступа третьих лиц (ДТЛ) к сетям, что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика. ДТЛ подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку. При этом транспортные тарифы в большей или меньшей степени регулируются государственными органами.
5) Создание независимых национальных регулирующих органов. В рамках Третьего пакета существенно изменен статус национальных регуляторов: расширены их полномочия и предусмотрены дополнительные гарантии независимости как от бизнеса, так и от национальных правительств.
6) Еще с 1990-х годов Комиссия стремилась получить полномочия по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов, озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Лишь в рамках Третьего пакета идея создания общеевропейского регулятора обрела реальное, хотя и скромное воплощение. Создан принципиально новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. Руководящий совет Агентства состоит из представителей национальных регуляторов и Европейской комиссии. В своей текущей деятельности Агентство будет независимо от национальных регуляторов. Его главной задачей является упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, то есть, в идеале, создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС. Одна из важнейших функций Агентства – мониторинг инвестиций, особенно в трансграничные проекты. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. Однако оно получает право пересматривать решения последних, способные повлиять на функционирование единого рынка, в том числе по вопросам инвестиционного планирования. В свете этого представляются вполне обоснованными предположения, что постепенно Агентство может трансформироваться в полномасштабного общеевропейского энергетического регулятора [5]. В истории европейской интеграции уже не раз бывало, что, войдя с «черного хода» в какую-то сферу, Еврокомиссия или агентства ЕС постепенно перетягивали на себя значительный объем компетенции.
7) Развитие трансграничной инфраструктуры, упрощение порядка трансграничных поставок и снижение их стоимости. Программа развития Трансъевропейских энергетических сетей существует с середины 1990-х годов, но лишь в 2003 г. она была напрямую увязана с задачей совершенствования ЕЛРЭГ. С этого момента деятельность ЕС в сфере «соединения, облегчения взаимодействия и развития Трансъевропейских энергетических сетей и доступа к этим сетям» имеет основной целью «поощрение эффективного функционирования внутреннего рынка в целом и внутреннего энергетического рынка» [6]. Одна из поставленных задач, особенно значимых для развития единого рынка, – довести трансграничные мощности электроэнергетики в каждой стране ЕС до 10% генерирующих мощностей [7], что должно создать условия для конкуренции генерирующих компаний из разных стран-членов между собой. Формы поддержки, оказываемой Евросоюзом для реализации трансграничных проектов, чрезвычайно разнообразны: политическая поддержка, координация планирования и реализации, мониторинг, частичное финансирование отдельных проектов. Любопытен пример назначения в 2007 г. так называемых европейских координаторов четырех приоритетных проектов (высоковольтной ЛЭП между Испанией и Францией, интеграции систем ветровых электростанций в Балтийском и Северном морях, газопровода Набукко, высоковольтных ЛЭП между Германией, Польшей и Литвой): функции этих координаторов очень напоминают задачи «снабженцев-толкачей» советской эпохи. После кризиса с транзитом российского газа через Украину в январе 2009 г. еще одной приоритетной задачей стало выстраивание более интегрированной системы газоснабжения с возможностями реверсных поставок и маневра потоками газа.
Чем дальше продвигаются реформы, тем сильнее становится сопротивление со стороны ряда стран. О напряженных дискуссиях в 2007–2009 гг. по поводу разделения собственности, закончившихся не в пользу реформаторов, уже упоминалось. Характерно, что в ходе обсуждения звучали тезисы, ставившие под сомнение саму идеологию реформы. Например, министр энергетики Франции Ален Жюппе заявил: «Даже интенсивная конкуренция не всегда создает возможность для снижения цен» [8]. Спрашивается, ради чего же тогда пятнадцать лет ломается существовавший прежде режим регулирования рынков? Значительные сложности постоянно возникают в ходе имплементации законодательства ЕС на национальном уровне. Так, в 2006 г. Комиссия направила 16 странам ЕС обоснованные заключения о невыполнении ими норм второй электрической (№ 2003/54) и газовой (№ 2003/55) директив. В числе основных проблем Комиссия указала на недостаточные меры по разделению функций, дискриминацию при обеспечении ДТЛ к сетям, недостаточные полномочия национальных регуляторов, высокие барьеры входа на рынок и т.п. [9] Уже имеется восемь решений Суда ЕС, в которых государства признаны виновными в некачественной имплементации упомянутых директив в национальное право. А в 2010 г. Комиссия направила обоснованные заключения 20 странам ЕС в связи с невыполнением ими регламентов трансграничных поставок электроэнергии и газа [10].
Однако нас интересует не столько само законодательство, сколько практические результаты проведенных реформ. В какой мере они способствовали созданию конкурентной среды? В табл. 1 представлен ряд показателей, характеризующих степень конкуренции в странах ЕС на рынке электроэнергии. В электроэнергетике, заметим, степень конкуренции по ряду объективных причин заведомо выше, чем в газовой отрасли. Главное, что должна была дать реформа конечному потребителю – это возможность выбирать поставщика, предлагающего электроэнергию по более дешевым ценам. Формально потребители всех стран ЕС получили такое право в 2007 г., но лишь немногие пользуются им на практике. Среди крупного бизнеса доля переключившихся потребителей более высока. Но и этот показатель в девяти странах ЕС находится в диапазоне от 0 до 4% (данные еще по 10 странам отсутствуют). Доля переключившихся домохозяйств существенна лишь в Великобритании и странах Северной Европы (где либерализация рынков проводилась независимо от аналогичной политики ЕС), Италии и Германии. Если считать свидетельством развитого конкурентного рынка уровень в 10% переключений (Италия, Швеция, Нидерланды), показатели подавляющего большинства стран ЕС (менее 1%) выглядят очень скромно. Среди факторов, затрудняющих переключение потребителей (особенно малых), следует выделить недостаток информации, административные барьеры, а также отсутствие во многих регионах ЕС конкурентных предложений со стороны поставщиков.
Реформа должна была привести к снижению цен для конечных потребителей. Но корректно оценить влияние либерализации на динамику цен чрезвычайно сложно из-за удорожания первичных энергоносителей. Поэтому удобнее использовать такой показатель, как доля сетевых услуг в себестоимости электроэнергии [11]. В этой области прогресс налицо.
Таблица 1. Итоги либерализации рынка электроэнергии в ЕС.
* Без учета налогов.
** Суммарный показатель по Nord Pool (Дания, Финляндия, Швеция, Норвегия).
|
|
Переключение на нового поставщика в 2008 г., % от числа потребителей
|
Доля сетевых услуг в цене э/энергии* для домохозяйств, %
|
Доля трех крупнейших компаний на розничном рынке э/энергии, %
|
Цена э/энергии * для домохозяйств, % от среднего по ЕС
|
Объем торговли э/энергией на спотовом рынке, % от потребления
|
|
|
Крупные промыш-ленные потре-бители
|
Малые промыш-ленные потре-бители и домохо-зяйства
|
2001
|
2008
|
2000
|
2008
|
2000
|
2010
|
2000
|
2008
|
|
Австрия
|
14,4
|
1,7
|
68
|
28
|
67
|
62
|
92
|
118
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Бельгия
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
17
|
53
|
н.д.
|
114
|
120
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Болгария
|
36,0
|
0,0
|
н.д.
|
17
|
н.д.
|
97,5
|
н.д.
|
56
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Великобритания
|
н.д.
|
19,9
|
41
|
5
|
42
|
н.д.
|
102
|
109
|
н.д.
|
3,2
|
|
Венгрия
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
18
|
н.д.
|
80,7
|
60
|
111
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Германия
|
17,4
|
4,7
|
45
|
39
|
50
|
52
|
116
|
114
|
1,0
|
26,7
|
|
Греция
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
100
|
100
|
55
|
80
|
н.д.
|
105,7
|
|
Дания
|
н.д.
|
2,7
|
31
|
53
|
38
|
н.д.
|
70
|
96
|
28 **
|
95,9
|
|
Ирландия
|
10,4
|
1,1
|
50
|
н.д.
|
90+
|
84
|
77
|
131
|
н.д.
|
135,2
|
|
Испания
|
н.д.
|
н.д.
|
52
|
18
|
94
|
84,8
|
86
|
117
|
91,1
|
50,6
|
|
Италия
|
32,5
|
10,4
|
н.д.
|
25
|
72
|
59
|
146
|
н.д.
|
н.д.
|
68,5
|
|
Кипр
|
0,0
|
0,0
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
100
|
82
|
132
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Латвия
|
0,0
|
0,0
|
н.д.
|
5
|
н.д.
|
100
|
н.д.
|
79
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Литва
|
0,0
|
0,0
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
100
|
н.д.
|
79
|
н.д.
|
37,8
|
|
Люксембург
|
3,6
|
0,2
|
н.д.
|
12
|
100
|
94
|
103
|
118
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Мальта
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
5
|
н.д.
|
н.д.
|
59
|
133
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Нидерланды
|
н.д.
|
9,3
|
39
|
н.д.
|
48
|
н.д.
|
91
|
104
|
4,7
|
20,9
|
|
Польша
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
22
|
н.д.
|
44,3
|
н.д.
|
87
|
н.д.
|
1,4
|
|
Португалия
|
0,0
|
1,2
|
н.д.
|
28
|
99
|
99,6
|
116
|
90
|
н.д.
|
93,2
|
|
Румыния
|
4,2
|
0,0
|
н.д.
|
17
|
н.д.
|
48
|
н.д.
|
71
|
н.д.
|
9,4
|
|
Словакия
|
2,8
|
0,2
|
н.д.
|
16
|
н.д.
|
60
|
н.д.
|
105
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Словения
|
0,0
|
0,6
|
н.д.
|
21
|
н.д.
|
58
|
81
|
87
|
н.д.
|
н.д.
|
|
Финляндия
|
н.д.
|
н.д.
|
52
|
25
|
33
|
40
|
63
|
82
|
28 **
|
50,2
|
|
Франция
|
1,0
|
1,0
|
55
|
н.д.
|
90+
|
97
|
90
|
76
|
н.д.
|
10,4
|
|
Чехия
|
45,0
|
0,9
|
н.д.
|
17
|
н.д.
|
99
|
46
|
91
|
н.д.
|
1,9
|
|
Швеция
|
7,5
|
9,2
|
59
|
35
|
47
|
н.д.
|
62
|
99
|
28 **
|
85,6
|
|
Эстония
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
21
|
н.д.
|
99
|
н.д.
|
57
|
н.д.
|
н.д.
|
|
EU-27
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
100
|
н.д.
|
н.д.
|
|
EU-15
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
100
|
н.д.
|
н.д.
|
н.д.
|
Источник: данные Eurostat; документы Еврокомиссии SEC (2002) 1038, SEC(2010)251.
Если в 2001 г. доля сетевых услуг составляла 40–50% , то в 2008 г. в большинстве стран ЕС она колебалась от 15 до 25%. Но причиной тому не конкурентный рынок как таковой, а государственное регулирование, поскольку национальные регуляторы имеют чрезвычайно большие полномочия при формировании тарифов на транспортировку.
Степень концентрации на рынках за последние десять лет не претерпела существенных изменений. Лишь в Испании и Италии заметно уменьшилась доля трех крупнейших компаний на розничном рынке. В других странах она сохраняется на уровне начала 2000-х годов. При этом в девяти странах ЕС концентрация чрезвычайно высока (на трех поставщиков приходится более 90% рынка) [12], еще в трех – высока (от 70 до 90%), в остальных этот показатель составляет 40–60%. Таким образом, в большинстве стран ЕС имеет место не конкурентный, а в лучшем случае олигопольный рынок.
О сохраняющейся фрагментации национальных рынков свидетельствуют существенные различия в цене электроэнергии. Цена без учета налогов колеблется от 55,6% (Болгария) до 133,1% (Мальта) от средней по ЕС. Безусловно, разрыв несколько сократился – в 2000 г. цены колебались от 46,1% (Чехия) до 154,5% (Италия), но все же разница в 2,6 раза слишком велика, чтобы объяснять ее лишь различиями в источниках генерации. Трансграничные поставки по-прежнему затруднены, что не позволяет говорить о наличии в ЕС единого рынка. Продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствуют: нехватка транспортных мощностей; неясности с тарифами на трансграничную транспортировку; деятельность национальных регуляторов, зачастую ассоциирующих интересы своей страны с интересами собственных крупнейших энергетических компаний и не стремящихся усилить конкуренцию на внутренних рынках за счет допуска иностранных поставщиков; негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран.
К несомненным успехам реформы следует отнести усиление роли спотовых рынков электроэнергии [13]. Спотовая торговля все более вытесняет традиционный механизм поставки, основанный на долгосрочных контрактах. Впрочем, и здесь чрезвычайно велики различия между странами ЕС.
В целом итоги пятнадцатилетнего процесса либерализации рынков электроэнергии и газа весьма противоречивы. Многое сделано, но до реализации поставленных целей еще очень далеко.
Скромные достижения в газовой отрасли зачастую объясняются зависимостью ЕС от нескольких внешних поставщиков, препятствующих либерализации этого рынка. Однако проведенный анализ показал, что и в электроэнергетике прогресс незначителен, а ведь здесь нельзя сослаться на козни зарубежных монополистов.
ЕЛРЭГ все более напоминает «движущуюся цель». И если раньше Комиссия предсказывала построение ЕЛРЭГ в 2007 г. (уповая на окончательное вступление в силу Второго пакета и получение всеми потребителями права выбора поставщика), то сейчас называют другую дату: «Внутренний [энергетический] рынок должен быть завершен к 2014 г., что обеспечит свободное движения газа и электроэнергии» [14]. Пока же вместо единого конкурентного энергетического рынка ЕС существует совокупность национальных/региональных олигопольных рынков, не очень сильно связанных между собой, где конкурентная среда обеспечивается не рыночными силами, а все более усиливающимся государственным регулированием.
Примечания:
[1] Commission of the EC. The Internal Energy Market. Commission Working Document. COM(88) 238 final. Brussels, 2 May 1988, p. 5.
[2] Ни одна из 27 стран ЕС не успела к указанному сроку имплементировать в национальное законодательство положения Третьего пакета о разделении функций. В свете этого Комиссия, ранее угрожавшая применением санкций, объявила, что предоставляет отсрочку до осени 2011 г. См.: Bulletin Quotidien Europe № 10328.
[3] Самая подробная работа об особенностях функционирования ЕЛРЭГ – Christopher J. and all. The Internal Energy Market. 3rd ed. Claeys & Casteels, 2010.
[4] В 2008 г. разделение собственности по электроэнергии применялось в 11 странах ЕС, по газу – в 7.
[5] См., например: Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома» // Россия в глобальной политике, № 6, Ноябрь – Декабрь 2007, с. 69-82.
[6] Decision No 1229/2003/EС of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 laying down a series of guidelines for trans-European energy networks and repealing Decision No 1254/96/EC.
[7] Presidency Conclusions. Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002. SN 100/1/02 Rev 1.
[8] Цит. по Bulletin Quotidien Europe, No 9415, point 39.
[9] European Commission. Press release IP/06/1768, Brussels, 12 December 2006.
[10] European Commission. MEMO/10/275, Brussels, 24 June 2010.
[11] Себестоимости электроэнергии для конечного потребителя складывается из себестоимости генерации, сетевых услуг и налогов. Поскольку реформа нацелена на ограничение рыночной власти сетевых монополий, то и стоимость сетевых услуг должна сократиться.
[12] В некоторых странах на долю одного поставщика приходится около 90% рынка (например, EdF во Франции).
[13] В газовой отрасли также наблюдается этот тренд, но он не столь заметен.
[14] European Council Conclusions, 4 February 2011. EUCO 2/11.
Читайте также на нашем портале:
«Тенденции и риски развития мировой энергетики» Татьяна Митрова
«Балканский регион в системе европейской энергобезопасности» Петр Искендеров
