17 мая 2010 г. в Брюсселе так называемая «группа мудрецов» НАТО во главе с бывшим государственным секретарем США Мадлен Олбрайт обнародовала свой обзорный доклад [1]. Документ был подготовлен по просьбе нового генерального секретаря НАТО Андреса Фог Расмуссена [2] в рамках запущенного летом 2009 г. процесса подготовки новой Стратегической концепции Североатлантического альянса, которую предполагается принять на саммите в Лиссабоне осенью этого года.
Концепция 2010 года станет третьей по счету, принятой в недрах НАТО после окончания Холодной войны. С исчезновением СССР и угрозы полномасштабной войны с Организацией Варшавского договора, Североатлантический союз был вынужден искать новое обоснование своего существования и новые ориентиры. Первая официальная после распада коммунистического военного блока и впервые публично обнародованная концепция альянса была принята в ноябре 1991 года в Риме [3]. Этот документ, носивший программный характер, был, скорее, вынужденным. Его появление тесно увязывалось с исчезновением Советского Союза и необходимостью для альянса сориентироваться в политическом пространстве посткоммунистической Европы. В концепции хотя и отмечалось исчезновение «преобладавшей в прошлом угрозы» [4], но вместе с тем констатировалось, что риски для союзников по НАТО продолжают существовать и притом носят многовекторный и разнообразный характер.
В отличие от документа 1991 года, вторая публичная концепция НАТО, принятие которой в 1999 году было приурочено к 50-летию этой организации, была не просто обзорным документом. Она представляла собой цельную политическую программу будущего развития военного блока, основанную на десятилетнем опыте единоличного доминирования альянса в сфере европейской безопасности и политики в условиях, когда одни политические структуры маргинализовались (ОБСЕ), а другие только еще зарождались (Европейская политика безопасности и обороны Евросоюза) [5].
Участие НАТО в дезинтеграции Югославии, вмешательство во внутренние дела этого суверенного государства и применение против него военной силы в отсутствие мандата ООН отразили стремление альянса решать любые вопросы в Европе исключительно в одностороннем порядке, под своим контролем и по собственному сценарию. Неспособность России в 1990-е годы оказывать хоть сколько-нибудь серьезное влияние на политические процессы в Европе лишь подстегивала военно-политические амбиции НАТО. Альянс все более уверенно приобретал не только новых членов [6], но и новые функции. Осознание блоком своих новых задач было зафиксировано в Стратегической концепции 1999 года, причем серьезные последствия для международного сообщества имели два положения этого документа: во-первых, констатация расширения сферы ответственности Североатлантического союза за пределы традиционной зоны, ограничивавшейся территорией членов; во-вторых, двусмысленное толкование роли Совета Безопасности ООН в вопросе применения силы. Оба эти политические нововведения были реализованы на практике в ходе Косовского кризиса – как в 1998 году, так и спустя десять лет, в 2008 году [7].
Присоединение новых членов и включение всей Восточной Европы в сферу своих интересов, осваивание ранее не свойственных альянсу новых функций (защита демократии, реагирование на конфликты и принуждение к миру, «гуманитарная интервенция»), повышение политической роли организации – все это входило в программу НАТО на первое десятилетие XXI века.
Однако события 11 сентября 2001 года несколько скорректировали дальнейшую траекторию трансформации НАТО, поскольку эта организация, в лице ее крупнейшего члена – Соединенных Штатов Америки, лицом к лицу столкнулась с угрозой терроризма, которая ранее хотя и перечислялась среди вызовов безопасности членов НАТО, но занимала далеко не первое место. В одночасье военно-политическому блоку пришлось принимать решение о введении в действие Статьи V Вашингтонского договора, чего не случалось даже в самые тяжелые периоды Холодной войны. Последовавшие за этим события (глобальная война с терроризмом, объявленная президентом США Джорджем Бушем, составными элементами которой стали войны в Афганистане и Ираке) поставили перед членами НАТО ряд сложных вопросов. Во-первых, Североатлантический альянс, ориентированный прежде всего на классическую оборону своих членов, оказался просто не готов к войне с терроризмом на собственной территории. Во-вторых, война в Ираке показала, что политическое единство НАТО не столь прочно. В-третьих, не без влияния своего балканского опыта, альянс стал не только претендовать на исключительную роль в сфере евроатлантической безопасности, но и все более открыто демонстрировать глобальные политические амбиции.
Последнее выразилось в двух измерениях: географическом и функциональном. Яркий пример расширения географии присутствия сил НАТО за пределы Европы – операция в Афганистане. Образцом попытки альянса возложить на себя функцию глобального миротворца опять же выступает Афганистан, где НАТО впервые в масштабах большой неевропейской страны использовала свой традиционно предназначенный для выполнения Статьи V оборонительный потенциал для реализации миротворческих задач [8].
К 2009 году, после почти пятилетнего присутствия солдат НАТО в Афганистане, стало очевидно (в том числе и самим натовцам), что альянс все больше становится заложником своих политических амбиций. Опыт показал, что НАТО, будучи по своему характеру классической оборонительной военной организацией, не может в существующем виде эффективно бороться с терроризмом, вести войну против повстанцев и одновременно выполнять миротворческие гуманитарные функции. На концептуальном уровне нынешний военный и политический инструментарий НАТО не отвечает современным вызовам и задачам, которые ставит перед собой альянс. Большой вопрос, насколько оправдан выход НАТО за пределы традиционной сферы своего влияния или хотя бы за границы Европы. Не менее важно для членов альянса понять, сможет ли НАТО оставаться эффективным военно-политическим союзом, если продолжится его расширение – главным образом на восток, за счет втягивания в альянс Украины и Грузии.
Таким образом, для НАТО со всей очевидностью назрел вопрос адаптации к новой среде безопасности, в том числе уточнения путей реализации все еще неостывших политических амбиций и создания оперативного потенциала, который позволял бы активно осуществлять присутствие НАТО на глобальном уровне. С этой целью летом 2009 года был запущен процесс выработки новой стратегической концепции, а ее окончательному варианту предшествовала публикация в мае 2010 года доклада «группы мудрецов», многие идеи и предложения которого, вероятно, будут инкорпорированы в обновленный концептуальный документ НАТО.
Базисные направления будущей стратегии
В обнародованном докладе группы Олбрайт представлен не только обзор основных направлений географической, функциональной и военной трансформации альянса на современном этапе, но также даются практические рекомендации по укреплению и повышению политической роли альянса в системе международной безопасности.
Если суммировать основные идеи авторов доклада, то облик НАТО должен выглядеть следующим образом.
Статья V – коллективная оборона в случае нападения на одного из членов организации – остается основой альянса и в XXI веке [9]. Однако перед НАТО встает новая задача – защита от нетрадиционных вызовов и угроз, как то: оружие массового уничтожения, террористические и кибератаки, а также «предотвращение незаконного прекращения функционирования важнейших путей поставок» [10]. Поставок чего именно, не уточняется, но здесь нетрудно увидеть намек на Россию, которую в минувшем десятилетии не раз обвиняли в использовании своих энергоносителей в качестве инструментов давления (в ходе «газовых» войн с Украиной и Беларусью).
НАТО остается региональной организацией, но интересы альянса распространяются на весь мир – как в сфере сотрудничества, так и в сфере предотвращения кризисов. А для того, чтобы и впредь преследовать свои интересы на международном уровне, предлагается продолжать «политику открытых дверей» и расширять сеть партнерства с желающими. Это партнерство должно стать ключевым инструментом создания союзнической сети по всему миру.
Политика «открытых дверей» декларируется одновременно с новой идеей о том, что таким странам, как Грузия и Украина, необязательно становиться членами альянса, чтобы участвовать в проектах организации – например, в войне в Афганистане, куда Тбилиси и Киев охотно направили своих солдат (видимо, считая войну НАТО и США более справедливой нежели оказание интернациональной помощи афганскому правительству со стороны Советского Союза (курс которого они так яростно осуждают).
Отношения с Россией «мудрецы» предлагают строить по принципу «осторожное сотрудничество» на основе прагматизма. Россия – не враг, но среди членов НАТО ее все же не видят. При этом «мудрецы» фактически отвергают идею российского президента Дмитрия Медведева о необходимости подписания нового Договора о европейской безопасности, констатируя, что Европейский союз и НАТО должны и впредь оставаться основными столпами, обеспечивающими безопасность в Европе. Идея Медведева трактуется авторами доклада исключительно как попытка ограничить роль и влияние НАТО в европейском регионе.
НАТО оставляет за собой возможность пользоваться «ядерным зонтиком», разделяя при этом «ядерное бремя» между всеми членами. В данном случае «мудрецы» оппонируют Германии, Бельгии, Нидерландам, Люксембургу и Норвегии, которые в последнее время все активнее продвигают идею о выводе из Европы хранящихся там американских ядерных боезарядов [11].
НАТО поддерживает размещение элементов американской ПРО в Европе и призывает Россию сотрудничать с альянсом по этому вопросу, то есть фактически поддержать американскую противоракетную оборону.
В общем и целом доклад «мудрецов» отвечает скорее интересам самого крупного члена альянса – Соединенных Штатов. Подобного стоило ожидать. Хотя группа состояла из двенадцати человек, тот факт, что ее возглавила известный «ястреб» американской политики госпожа Олбрайт, не мог не отразиться на содержании документа. Проамериканский характер доклада чувствуется по многим направлениям, начиная от проблематики размещения элементов американской ПРО и хранения американских ядерных бомб в Европе и заканчивая оценкой отношений с Россией. В целом ряде вопросов позиции ведущих европейских стран – членов НАТО (Франции, Германии) значительно разнятся с официальной точкой зрения Белого дома. К сожалению, это практически не нашло отражения в документе, за исключением, пожалуй, уже упомянутого пункта, связанного с расширением. Чтобы находиться в заданной НАТО системе политических координат, не обязательно становиться членом альянса, – достаточно осуществлять программы тесного партнерства и сотрудничества с ним. Эта формулировка в какой-то степени снимает остроту вопроса о вступлении в НАТО Украины и Грузии, но лишь в том случае, если она будет официально закреплена в новой стратегии.
Странным, если не циничным, выглядит утверждение авторов о региональном характере альянса. По всей вероятности, это своеобразная словесная уступка европейским партнерам, не желающим превращения НАТО в «глобального полицейского». На практике же провозглашаемый региональный характер не помешает НАТО преследовать свои глобальные цели в контексте предотвращения угроз, актуальных прежде всего для США, и кризисов, которые могут представлять прямую или косвенную опасность для членов организации или ее партнеров. В соответствии с идеей натовских «мудрецов», присутствие региональной организации НАТО на глобальном уровне может и должно быть реализовано за счет создания глобальной сети партнерства. Расширение и укрепление этого партнерства, по всей видимости, станет одной из приоритетных задач для руководителей НАТО на ближайшее десятилетие.
Стратегия с афганским налетом
Война, которую Соединенные Штаты и НАТО во главе Международных сил содействия безопасности (МССБ, или ИСАФ - ISAF) ведут в Афганистане вот уже девять лет, по-прежнему остается для альянса вызовом номер один [12].
Вызов кроется не только в прямом поражении, которое американцы и их союзники все еще могут реально понести в этой войне, но и в тех недостатках военного и гражданского характера, которые выявились в ходе боевых действий и повседневной деятельности коалиционных сил. Вызовом организации являются также политические разногласия, которые разделяют членов НАТО не только по вопросу дальнейшей судьбы миссии МССБ, ее сроков и масштабов, но и в отношении последствий, которые афганская война будет иметь для политических амбиций и имиджа Североатлантического блока.
Многие эксперты сегодня задаются вопросом, каким образом участие в афганской войне отразится на новой Стратегической концепции НАТО. Многие ждут ответа на вопрос, должна ли НАТО и впредь участвовать в подобного рода операциях, и если да, то в какой пропорции, на каких условиях и в каких географических пределах.
При серьезном анализе ситуации стоит сразу же оставить в стороне столь любимый непримиримыми оппонентами НАТО тезис о том, что война в Афганистане каким-то образом будет способствовать развалу организации. Это утверждение по своей политической близорукости сопоставимо с мнением некоторых западных экспертов, считающих, что афганская война стала причиной развала Советского Союза. Столь же натянутой выглядит повсеместно распространяемая американской пропагандой и уже глубоко укоренившаяся в европейском истеблишменте мысль, что в Афганистане решается судьба НАТО. Внедрение этой идеи в сознание европейского сообщества началось еще при Джордже Буше. Сегодня администрация Обамы продолжает активно использовать этот миф в разговоре со своими партнерами по НАТО.
Безусловно, афганская война нанесла существенный ущерб имиджу НАТО, так как слишком очевиден контраст между декларируемыми целями и практическими результатами. Однако даже неуспех НАТО в Афганистане не способен поставить под вопрос существование альянса, хотя и поможет существенно скорректировать его функциональную и военную трансформацию. Более того, военная кампания НАТО в Афганистане ускорила разработку новой Стратегической концепции. Правомерно говорить о том, что полученный в Афганистане опыт поставил на повестку дня НАТО вопрос о дальнейшей адаптации роли, целей, задач, инструментов и механизмов этого военно-политического блока, созданного на заре Холодной войны, к среде безопасности на пороге второго десятилетия XXI века.
Рекомендации, представленные Олбрайт и ее коллегами генеральному секретарю НАТО, основаны на анализе военного, гражданского и политического опыта альянса в Афганистане. Что же предлагают «мудрецы»?
Во-первых, несмотря на декларируемый оборонительный характер и региональную сущность НАТО [13], в случае возникновения угрозы безопасности члена или группы членов альянса или прямой атаки на них организация оставляет за собой право прибегать к ответным мерам в любой точке мира. У нее должна быть возможность использовать превентивные меры, в том числе военного характера. Таким образом, в случае возникновения ситуации, подобной афганской, НАТО не отказывается от возможного участия в боевых действиях.
Во-вторых, ситуация, сложившаяся после 11 сентября 2001 года в значительной степени напугала, альянс, который был вынужден ввести в действие Статью V и оказать сначала на уровне отдельных стран, а затем на уровне всей организации значительную помощь США. Афганские события дорого обошлись членам альянса – как в людском, так и финансовом отношениях. Причем потери и затраты с каждым годом лишь возрастают. Достаточно взглянуть на динамику увеличения численности натовского контингента. Если в январе 2007 г. численность МССБ под командованием НАТО составляла почти 35,5 тысяч солдат, то по состоянию на июнь 2010 г. она приблизилась к 120 тысячам [14]. 2009 год стал самым «кровавым» для НАТО, когда уже осенью численность погибших солдат МССБ превысила людские потери за весь предыдущий год. Поэтому эксперты НАТО ратуют за более широкое применение Статьи IV Вашингтонского договора, позволяющей альянсу активно выступать в качестве политической площадки для консультаций, с целью предотвращения и урегулирования уже возникших кризисов.
В Афганистане Североатлантический альянс единолично взял на себя ответственность за международную миротворческую операцию, однако выполнение задач экономического и гуманитарного характера оказалось ему не под силу. Разработанная Брюсселем стратегия («триада») – безопасность, управление, развитие [15] – не может быть полностью реализована по причине того, что два из трех компонентов этой стратегии имеют гражданский характер, для реализации которых альянс не располагает достаточным опытом и навыками. Только одна составляющая – безопасность – соответствует компетенции НАТО, хотя ее обеспечение силами МССБ вызывает много вопросов, а создание афганской армии и полиции требует значительных усилий и больше времени, чем предполагалось ранее. Что касается двух других компонентов – строительства демократических гражданских институтов и социально-экономического развития страны, – они являются прерогативой иных международных и региональных структур, а задача НАТО – обеспечивать соответствующие условиях для их реализации.
Опыт НАТО в Афганистане наглядно показал, что пока эта организация ни по своему характеру, ни по функциональной, профессиональной и идеологической готовности не в состоянии заниматься миротворчеством. В этой связи особенно важна рекомендация докладчиков отказаться от пагубной практики единоличного миротворчества, поскольку «НАТО никоим образом не является единственным решением всех проблем международной безопасности». В сложных случаях к урегулированию кризисов необходимо помимо НАТО привлекать иные международные и региональные структуры.
Прямым отражением негативного афганского опыта стала настоятельная рекомендация авторов доклада навести порядок в деле военного командования зарубежными миссиями и операциями. В рамках миссий, подобных афганской, требуются единое командование, минимум национальных инструкций для подразделений, выделяемых под единое руководство, сокращение потерь среди мирного населения и т.д.
Таким образом, афганский урок не заставил НАТО отказаться от глобальных миротворческих амбиций, которые альянс, ободренный «удачами» на Балканах, начал активно проявлять в конце 1990-х – начале 2000-х годов. Однако полученный в Афганистане неудачный опыт в качестве «посткризисного менеджера», на роль которого НАТО открыто претендует после Пражского саммита 2002 года [16], побуждает альянс скорректировать амбиции в более безопасную, политическую, сторону. В этом плане показательно предложение расширить сферу применения Статьи IV [17] - во избежание введения в действие Статьи V. Кроме того, «мудрецы» настоятельно рекомендуют в грядущей Стратегии все же сформулировать параметры и критерии применения ресурсов НАТО за пределами традиционной зоны ответственности организации. Участие НАТО в той или иной операции или миссии должно определяться прежде всего степенью и характером опасности, которую представляет для альянса конкретная ситуация, теми ресурсами, которые есть у НАТО, а также другими соображениями, среди которых «соответствие международным нормам» [18].
Этот пункт представляет особый интерес в связи с опытом ведения НАТО боевых действий на территории бывшей Югославии без мандата ООН. С одной стороны, он дает надежду на то, что после Косово и Ирака сторонники получения международного мандата на проведение военных акций вне традиционной зоны ответственности все же возобладали. С другой стороны, в Афганистане НАТО также не имеет мандата на проведение военной операции. Такой мандат ООН имеют только силы МССБ. НАТО взяла на себя руководство этими силами самолично, лишь уведомив международное сообщество о свершившемся факте письмом тогдашнего генерального секретаря лорда Робертсона к Генсеку ООН Кофи Анану.
Доклад «мудрецов» носит рекомендательный характер, однако нет сомнений в том, что большая часть этого документа найдет отражение на страницах новой Стратегической концепции. В любом случае сделанные группой Олбрайт рекомендации отражают политическое настроение внутри альянса и основные тенденции дальнейшей концептуальной эволюции НАТО, где сохраняются лишь второстепенные, по сути минимальные разногласия по отдельным вопросам, при максимальном единстве в признании важности сохранения НАТО. Доклад ставит акцент на роли этой организации как основополагающего столпа архитектуры европейской безопасности. НАТО официально объявляет себя «домовладельцем», которому есть дело не только своих соседей, но и гораздо больше - до всего мира. Нравится это России или нет, но по крайней мере в ближайшие десять лет ей придется мириться с тем, что НАТО будет претендовать на ведущие роли не только в Европе, но и в других регионах, где Россия также имеет свои законные интересы и интересуется безопасностью соседей.
Примечания:
[1] NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. Analyses and Recommendations of the Group of Experts on a New Strategic Concept for NATO, 17 May 2010.
[2] 1 августа 2009 г. бывший премьер-министр Дании Андрес Фог Расмуссен сменил на посту Генерального секретаря НАТО Яапа де Хооп Схеффера.
[3] Подготовленная одновременно с концепцией Директива по применению альянсом своей военной силы (“MC Directive for Military Implementation of the Alliance’s Strategic Concept, MC 400) была и остается по сей день засекреченным документом.
[4] Цит. по: Данилов Д.А. Эволюция НАТО в контексте европейской системы безопасности // Европа: вчера, сегодня, завтра / Институт Европы РАН; под ред. Н.П. Шмелева. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. – С. 645.
[5] Точкой отсчета в развитии Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) принято считать франко-британский саммит в Сен-Мало 4 декабря 1998 г., на котором президент Франции Жак Ширак и британский премьер-министр Тони Блэр приняли решение о том, что Европейский союз должен располагать собственными военными силами.
[6] В марте 1999 г. членами НАТО стали Польша, Чехия и Венгрия.
[7] 17 февраля 2008 года парламент Косово объявил о независимости края и выходе Косово из-под юрисдикции Сербии. Признать нелегальное образование поспешили многие страны, в том числе члены НАТО. И хотя сегодня ряд членов альянса (Испания, Турция, Италия, Канада) по-прежнему не признают независимость Косово, в целом можно говорить о полной политической поддержке косовских сепаратистов со стороны НАТО.
[8] Анализ показывает, что все документы НАТО, принимавшиеся с 2003 по 2009 год, концептуально были подведены под идею миротворческой деятельности в Афганистане.
[9] Североатлантический договор. Вашингтон. Федеральный округ Колумбия, 4 апреля 1949 г. // Справочник НАТО, Отдел общественной информации, Брюссель, Бельгия, 2006. – С. 437 – 440.
[10] NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 9.
[11] См., например: В НАТО спорят о ядерном устрашении. – Независимая газета, 26 февраля 2010 г.
[12] Военная операция США в Афганистане «Несокрушимая свобода» началась в октябре 2001 г. Только в августе 2003 г. Североатлантический блок официально взял на себя руководство силами МССБ, созданными в соответствии с резолюцией СБ ООН № 1386 от 20 декабря 2001 г. Однако к этому времени порядка десяти членов альянса – в том числе Великобритания, Нидерланды, Турция, Германия и др. – так или иначе оказывали американцам активную поддержку в рамках так называемой «антитеррористической коалиции», а военные и другие структуры НАТО были привлечены к планированию операций и развертыванию МССБ на территории Афганистана.
[13] NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 33.
[14] Источник: раздел Международных сил содействия безопасности (ISAF) на сайте НАТО (электронный ресурс). URL: http://www.isaf.nato.int/troop-numbers-and-contributions/index.php)
[15] Впервые эти три компонента были определены в качестве основных направлений политики афганского правительств в так называемом «Афганском пакете» (The Afghan Compact), пятилетнем плане комплексного развития Афганистана, принятого в рамках Лондонской конференции по Афганистану в феврале 2006 г. На официальном уровне эта «триада» была принята за основу политической стратегии НАТО на саммите в Риге (ноябрь 2006 г.). Позднее она упоминалась практических во всех документах альянса по Афганистану.
[16] На саммите в Праге в ноябре 2002 г., который стал знаковым для преобразования альянса, были приняты важные решения в области укрепления миротворческой составляющей в деятельности НАТО. См.: Пражский саммит и преобразование НАТО. Справочник-путеводитель, NATO Public Diplomacy Division, Brussels. 2003. 188 с.
[17] Статья IV гласит, что страны-члены НАТО всегда будут консультироваться друг с другом в случае, если, по мнению какой-либо из них, территориальная целостность, политическая независимость или безопасность кого-либо из членов организации окажутся под угрозой. – Североатлантический договор. Вашингтон. Федеральный округ Колумбия, 4 апреля 1949 г. // Справочник НАТО, Отдел общественной информации, Брюссель, Бельгия, 2006. – С. 438.
[18] NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement. – P. 33.
Читайте также на нашем сайте:
«Возвращение Франции в НАТО: дебаты и последствия» Сергей Федоров
«Вступление Украины в НАТО: наверстать упущенное, или что должна противопоставить Россия» Эдуард Попов
«Двадцать лет без мирового порядка» Федор Лукьянов
«Гуманитарный империализм. Новая доктрина имперского права» Ноам Чомски
«Берлинская доктрина» Адриан Пабст
«Глобализация и стратегия США» Владимир Сизов
«Европейский мир после 1989 года» Тимофей Бордачев