После того как летом 2005 г. Договор, учреждающий Конституцию для Европы [1], был отклонен на референдумах во Франции и Голландии – двух «странах-основательницах» ЕС, – в академическом сообществе усугубилась поляризация мнений о путях дальнейшего развития институциональной структуры Евросоюза. Многие европеисты полагают, что неудача лишний раз свидетельствует о недостаточной демократической легитимности ЕС. По их мнению [2], чтобы избежать подобных кризисов впредь, необходимо организовать широкое общественное обсуждение, которое гарантирует массовую поддержку конституционным основаниям европейской интеграции среди европейцев. В то же время немало политиков и ученых скептически относятся к таким предложениям [3]. Они, в свою очередь, считают, что давно пора отвлечься от неорганичного для природы ЕС конституционного творчества и вернуться к «низким», но более насущным вопросам социально-экономической интеграции, не требующим повышенного общественного внимания.
Вынужденные отказаться от Евроконституции, лидеры ЕС 13 декабря 2007 г. подписали более скромный в своих интенциях Лиссабонский договор [4], который, сохранив основные положения конституционного проекта, вносит очередные изменения в договорную основу интеграции. Лиссабонский договор тоже нуждается в ратификации всеми государствами-членами, но на этот раз ее было решено проводить через национальные парламенты. Единственный референдум по Лиссабонскому договору состоялся 12 июня 2008 г. в Ирландии, где этого требовали положения национальной конституции. Ирландцы Договор отвергли большинством в 53,4% голосов – как утверждают, главным образом из-за ухудшения экономического положения в стране. Единственным государством, до сих пор не вынесшим в отношении Лиссабонского договора собственного вердикта, остается Чешская Республика, выполняющая в текущем полугодии функции страны-председателя ЕС.
В правящих кругах Евросоюза не спешат окончательно отказываться от нового Договора. На саммите в Брюсселе в декабре 2008 г. обсуждалась новая «дорожная карта» по его введению в действие. Прага планирует провести парламентскую ратификацию в ближайшие месяцы, тем более что Конституционный суд страны дал положительное заключение. Дублин же согласился повторно провести национальный референдум до ноября текущего года – при условии согласия партнеров учесть особую озабоченность Ирландии потенциальным влиянием нового Договора на некоторые аспекты будущего страны. Речь идет о национальной налоговой системе, сохранении нейтрального статуса страны, а также запрета на аборты [5].
На декабрьской сессии Европейского совета Ирландию заверили, что вступление нового Договора в силу не скажется на суверенной власти национального правительства в указанных областях. Это, конечно же, не гарантирует успеха повторного референдума, тем более что в условиях усугубляющегося мирового экономического кризиса внутриполитические позиции нынешнего ирландского правительства выглядят все более шаткими. Похоже, что начатый в Лакене конституционный процесс [6] окончательно заходит в тупик, а институциональные проблемы Евросоюза, возникшие, прежде всего, из-за его расширения, вскоре потребуют некоего принципиально нового решения.
Предполагается, что Лиссабонский договор должен повысить эффективность европейского управления. Он учреждает пост постоянного («освобожденного») председателя Европейского совета в составе глав государств и правительств. Председатель избирается самим Европейским советом на два с половиной года, с возможностью однократного переизбрания. Устанавливается прямая связь между результатами выборов в Европарламент (ЕП) и назначением председателя Комиссии (ЕК). В целом ЕС получает более широкие возможности действовать в таких жизненно важных для европейского общества областях, как борьба с терроризмом и предотвращение преступности, а также в сферах энергетической политики, здравоохранения, защиты окружающей среды, науки, космических исследований и гуманитарной помощи.
Особый упор сделан на ценностях и целях интеграционного строительства. В частности, гарантируются свободы и принципы, зафиксированные в Хартии фундаментальных прав. Положения последней получают законную силу [7]. Закрепить демократичность Евросоюза призвано его присоединение к Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Кроме того, Лиссабонский договор уделяет внимание повышению роли граждан в политике ЕС и предусматривает новые возможности для национальных парламентов влиять на принятие решений в Брюсселе.
Еще одно изменение, заложенное в Лиссабонском договоре, - усиление Европейского парламента. Во-первых, Совет и Европарламент, за несколькими исключениями, получают возможность на равных участвовать в выработке европейского законодательства (как и в принятии бюджета ЕС). Во-вторых, в тексте Договора прямо сказано, что Еврокомиссия несет ответственность перед ЕП, который может отправить ее в отставку. Помимо прочего, ЕП наделяется правом выбирать председателя Комиссии (на основании предложения, исходящего от Европейского совета). Наряду с этим, как уже говорилось, укрепляется роль национальных парламентов. В статье 33 Лиссабонского договора подтверждается их право получать информацию от европейских институтов, а также оценивать политику ЕС в вопросах обеспечения свободы, безопасности и правопорядка. Усиливается контроль со стороны национальных парламентов над использованием ЕК своих полномочий. Предусмотрено их участие в будущих конвентах, когда таковые соберутся для подготовки дальнейших договорных изменений.
Согласно ст. 4 измененного Договора о Европейском союзе, любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе Договоров, будет принадлежать государствам-членам. Это закрепляет на будущее определенный баланс в Евросоюзе наднационального и межправительственного компонентов, интеграции и национального суверенитета.
Что касается внешней политики ЕС, то новый Договор лишь позволяет покончить с раздвоенностью, вызванной сосуществованием Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности и Члена Комиссии по внешним сношениям и европейской политике соседства. В будущем Высокий представитель по внешним сношениям и политике безопасности будет одновременно выполнять функции вице-председателя ЕК. Тем самым должна обеспечиваться лучшая координация действий ЕС на международной арене.
Действительно важное нововведение - новая процедура голосования большинством голосов в Совете, лишающая отдельные страны возможности воспрепятствовать принятию важных европейских решений. По Договору требуется согласие с принимаемым решением 55% государств-членов, на территории которых проживает не менее 65% процентов населения Евросоюза, а блокирующее меньшинство могут составить не менее 4 государств. Однако принимать решения подобным способом в ЕС станут не ранее 2014 г. При этом всякая страна-участница, по настоянию Польши, получила право вплоть до 2017 г. требовать применения в конкретных случаях ныне принятой формулы Ниццского договора, при которой заблокировать решение гораздо проще.
И тем не менее, несмотря на пиар-кампанию, расхваливающую плюсы Лиссабонского договора, этот документ рискует повторить судьбу Евроконституции.
Укажем в данной связи, что до сих пор в ЕС особенно сильна была логика интеграции через право [8]. За ней стоит представление, будто институциональный порядок в ЕС можно вычислить и выстроить согласно постулатам неоинституционализма, основанного на теории рационального выбора [9]. Эти постулаты подсказывают, что открытость системы и привлечение к участию в решениях большего количества акторов нежелательны.
На целомряде направлений политики (единый внутренний рынок, общая торговая политика, политика конкуренции и валютный союз) Евросоюз действительно до сих пор демонстрировал высокую эффективность действий, основанных на европейском праве. Поэтому приверженцы данной логики, воодушевленные конституционным фиаско, предлагают всячески защищать хрупкий баланс интересов от внешнего вмешательства. При таких представлениях демократические процедуры, довольно робко укрепляемые Лиссабонским договором, вообще не слишком важны для легитимации ЕС.
Как следует, скажем, из работ известного американского специалиста по европейской интеграции Э. Моравчика [10] (автора собственного либерального межправительственного подхода в общем русле рационального неоинституционализма), у политизации, помимо неких плюсов, наличествует также дисфункциональная и контрпродуктивная сторона. Именно она способна подорвать стабильность ЕС и его готовность решать общие проблемы. По мнению Моравчика, писаная конституция, где изложены права европейских граждан на участие в политическом управлении, нарушила бы функциональные требования экспертного регулирования. Требуется поэтому сохранение национально-государственного порядка, облегчающего скоординированное решение проблем. Постулировать новую логику интеграции через демократизацию, считает он, по меньшей мере преждевременно. С точки зрения Моравчика, конституционных сдержек и противовесов, косвенного демократического контроля через национальные парламенты, а также постепенно растущего веса Европейского парламента вполне достаточно, чтобы принятие решений в ЕС было достойным, прозрачным и быстро отзывалось на общественные запросы.
Напомним, что институциональная система, учрежденная отцами-основателями ЕС, изначально предназначалась не для эффективного политического управления, а главным образом для решения задач негативной (рыночной) интеграции. В Западной Европе в послевоенный период на национальном уровне сформировалось государство благосостояния. Возобладавший в западноевропейском интеграционном процессе метод Ж. Монне предполагал возможность «интеграции украдкой», то есть переход к политической интеграции на основании последовательных успехов интеграции экономической, от которой государства-члены не имели бы возможности впоследствии отказаться.
Большинство жителей государств-членов ЕС последовательно поддерживают ту или иную форму интеграции. Но при этом в Европе отсутствует не то что большинство, но и сколько-нибудь осязаемое «меньшинство», на которое могло бы опереться строительство еврофедерации. Преодолеть отвращение рядовых европейцев к федералистским идеям помогло бы только отмирание, под влиянием глобализации, национального государства благосостояния в Европе. В результате сблизились бы и представления о легитимности в политике национального и наднационального уровня.
Социальное измерение европейской интеграции, при всей его сегодняшней значимости, имеет весьма скромную цель: обезопасить региональный европейский рынок от общественных потрясений, а отнюдь не вмешиваться в его работу. Учитывая, что становление европейского аналога государства благосостояния маловероятно, наиболее реальный вариант социально ориентированного проекта – как можно более долгое сохранения государства благосостояния, сложившегося на национальном уровне.
Попытки возврата к жестким методам защиты национальных интересов (в этом деле лидируют Польша и Великобритания) обнаруживают всю глубину кризиса в руководстве ЕС. Возможно,непосредственные причины провала Конституционного договора – скорее социально-экономические, нежели политические или идеологические. Это и страх населения перед безработицей, усугубляемый обстоятельствами восточного расширения и вероятным вступлением в Евросоюз Турции, и беспокойство по поводу низких темпов экономического роста в зоне евро, и общее разочарование ввиду неспособности валютного союза принести обещанные блага, включая ценовую стабильность.
Но есть и другие причины, далеко выходящие за пределы экономической конъюнктуры. С Лиссабонским договором или без него, европейская интеграция в существенной мере останется проектом элит. Европейский парламент не в состоянии представлять несуществующий народ Европы в том смысле, в каком национальные демократические институты представляют исторически сложившийся демос. Европейцы, по-видимому, не хотят, чтобы задача все более тесного союза между народами Европы прикрывала и оправдывала всякое расширение власти Брюсселя, в том числе в областях, непосредственно не связанных с экономической интеграцией.
В таких условиях, по мнению известного итальянского автора Стефано Бартолини [11], употребление применительно к договорной основе ЕС конституционного ярлыка вообще было излишне смелым, если не сказать – обманчивым. По его словам, исторически конституционализм по обе стороны Атлантики подразумевает, главным образом, ограничение власти, то есть набор принципов, призванных установить пределы произволу абсолютных монархов. Конституционное правительство отвечало за свои действия перед народом или перед законодательной ассамблеей, принимался билль о правах, вводились судебный (и конституционный) надзор и контроль и разделение властей.
В ЕС Хартия фундаментальных прав должна была бы получить обязательную силу лишь в случае вступления в силу Лиссабонского договора, а принцип разделения властей во взаимоотношениях трех основных институтов (Совета, Парламента и Комиссии) нарочито не соблюдается. К тому же их роль (как и Суда ЕС) принципиально меняется при переходе от одной сферы политики к другой. Европейская интеграция сопровождалась в целом нарастанием силы исполнительной власти в ущерб контролю над ней национальных парламентов. В политике Евросоюза явно доминируют национальные министры в Совете и правительственные назначенцы в Комиссии, а Европарламент, хотя он и усиливается, по сравнению с ними все еще очень слаб. К тому же выборы в Европарламент не являются в подлинном смысле европейскими ввиду отсутствия сильных транснациональных партий и наличия национальных количественных квот, за которые раз в пять лет по отдельности борются между собой партии каждой страны.
Но самое существенное, что Комиссию неверно было бы определять как «исполнительную ветвь» власти в ЕС. У нее есть некоторые черты исполнительной власти, а именно:
· административная бюрократия, которая готовит решения и в какой-то мере следит за их исполнением;
· политическая ответственность перед ЕП, который может проголосовать за роспуск Комиссии;
· представление законодательных инициатив на одобрение другим органам.
Однако у ЕК имеются и принципиальные отличия от национальной исполнительной власти, которые сводятся в основном к следующему:
· у Комиссии нет «конституционных компетенций», которые позволяли бы ей делать предложения касательно институциональной архитектуры ЕС;
· она обладает монополией на законодательную инициативу в различных областях - прерогатива, которой нет у национальной исполнительной власти;
· в таких серьезных сферах, как внешняя и внутренняя политика, ЕК отодвинута на задний план, а решения принимает прежде всего Совет.
Совет, в свою очередь, больше напоминает верхнюю палату национального парламента, когда принимает окончательные решения по законодательным инициативам Комиссии, и одновременно это скорее часть исполнительной власти в ЕС – наряду с Комиссией и над нею. В этом качестве он смотрится особенно непривычно с точки зрения традиций европейской демократии. Ведь Совет в Евросоюзе в качестве коллективного органа не несет формальной ответственности ни перед кем. Он никому не подотчетен. Если для принятия решения в Совете требуется единогласие, то депутаты национальных парламентов хотя бы могут потребовать у министра своей страны (голосовавшего в Совете) отчета, почему он не воспрепятствовал принятию того или иного закона. Но по правилам квалифицированного большинства, получающим в ЕС все большее распространение, отдельные национальные делегации лишены права вето. То есть окончательное решение может не зависеть от того, как проголосовала отдельная делегация. Это, в принципе, создает почву для трансправительственных сделок за спиной у национального электората. Поэтому обвинения институциональной системы ЕС в «демократическом дефиците» не лишены оснований, и в случае вступления в силу Лиссабонского договора положение только ухудшится.
Укажем также, что ЕК и Суд ЕС начиная с 1970-х годов не упускали ни одной возможности для использования наднационального (коммунитарного) метода, далеко выходя при этом за те ограничения, которые имели в виду его разработчики. Отсюда у населения складывалось впечатление, что постоянной экспансии компетенции ЕС нет предела. И это впечатление оказалось настолько сильным, что привело в начале 1990-х годов к относительному упадку общественной поддержки наднационального принципа в принятии решений в ЕС. Власти государств-членов поспешили отреагировать, ограничив масштаб делегирования полномочий наднациональным институтам. Амстердамский (1997 г.) и Ниццский (2001 г.) договоры подтвердили стратегию стран-участниц на исключение наднациональной правовой гармонизации, которая сопровождалась бы приданием европейским институтам все новых и новых полномочий.
С точки зрения ряда известных экспертов, например Дж. Мажоне [12], европейские избиратели готовы и далее мириться с демократическим дефицитом в ЕС ради того, чтобы сохранить в условиях интеграции существенные элементы национального суверенитета. Они не возражают против относительно скромных полномочий Европарламента и согласны отказаться, скажем, от перспективы прямых выборов членов Еврокомиссии или председателя Европейского совета, чтобы не вносить излишний элемент политизации в хозяйственное регулирование. В этом свете даже Лиссабонские нововведения выглядят излишними.
По мнению Мажоне, смешно и недальновидно поощрять провальные попытки ЕС имитировать национальное государство на наднациональном уровне, при этом преуменьшая или упуская из виду действительно ценный вклад Евросоюза в европейскую цивилизацию, а именно – оформление наднационального конституционного порядка, своего рода конституции в материальном смысле. Поэтому Мажоне, естественно, не склонен поддерживать наблюдавшееся со времен Лакена применение к ЕС терминологии и нормативных стандартов демократического конституционализма.
Принято считать, что институты Европейского союза, из-за специфики его устройства, большей частью политически нейтральны. Но за нейтральностью и стремлением к консенсусу скрываются бурные политические схватки, которые грозят многократно обострить проявления наступившего экономического кризиса.
Одна неоформленная политическая группа внутри ЕС призывает к экономическим и социальным переменам. Ее неофициальным лидером является глава Комиссии Жозе Мануэль Баррозу, которого поддерживает большая часть членов ЕК, правоцентристские и «современные» социал-демократические правительства ряда стран-членов, в особенности новичков, а также правоцентристские и либеральные члены ЕП.
Оппозицию им составляют сторонники традиционной европейской социальной модели. К ним относятся левые во Франции, члены Комиссии, связанные с большинством социалистических партий, многие социалистические, «зеленые» и леворадикальные члены ЕП. Сюда же следует отнести пестрый спектр организованных групп наемных работников и неправительственных организаций [13]. До тех пор, пока ЕС не удастся должным образом политизировать дебаты между ними, эти разногласия так и останутся под спудом, не находя выхода. Это не даст Евросоюзу занять внятную позицию по жизненно важному вопросу: как противодействовать наступающему глобальному спаду, – с самыми плачевными последствиями для репутации самого ЕС.
С этой точки зрения Евросоюз остро нуждается в политической демократизации, которая, как подтвердил провалившийся процесс формального принятия Евроконституции, не достигается лобовым усилением в его институциональной структуре мажоритарных черт. По-видимому, потребуется сочетание политизированной «совещательной демократии» с элементами прямого участия граждан в политике ЕС. Но элиты Евросоюза, скорее всего, пойдут на такую радикальную трансформацию только под давлением кризисных потрясений.
Примечания:
[2] См.: Fossum, John Erik, and Trenz, Hans-Jorg. The EU’s Fledgling Society: from Deafening Silence to Critical Voice in European Constitution Making in: Journal of Civil Society, 2006, 2(1), 57–77; Habermas, Jurgen. Ach Europa, Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 2008.
[3] Moravcsik, Andrew. What can we learn from the collapse of the Europеan constitutional project in: Politische Vierteljahresschrift, 2008, 47 (2), 219–241.
[4] Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.:
Инфра-М, 2008.
[5] В католической Ирландии аборты разрешены только при угрозе жизни матери.
[6] Европейский совет в Лакене в декабре 2001 г. определил конституционализм как метод изменений в Союзе. Там принято было решение о создании консультативного Конвента для подготовки концепции и проекта институциональной реформы Евросоюза через принятие Договора, учреждающего Конституцию для Европы, с учетом требований его демократизации.
[7] В сравнении с текстом Евроконституции, достаточно серьезным отличием Лиссабонского договора выглядит то, что Хартия фундаментальных прав 2000 г., под влиянием Великобритании, озабоченной сохранением специфики собственного конституционного устройства, не войдет в него непосредственно, хотя Договор и содержит ссылку на Хартию и обеспечивает обязательность ее положений. Последнее касается всех стран-участниц – за исключением, впрочем, не только Великобритании, но и Польши.
[8] Mancini, Giuseppe Federico. Democracy and Constitutionalism in the European Union: Collected Essays. Oxford: Hart, 2000.
[9] О сути институционализма, основанного на принципе рационального выбора, см., например: Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. Учебное пособие. М., 2003, с. 336.
[10] Moravcsik, Andrew. Is There a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, Government and Opposition 39 (2): 336–363.
[11] Bartolini, Stefano. Taking ‘Constitutionalism’ and ‘Legitimacy’ seriously. European Governance Papers. Discussion Paper #1 – 2008, http://www.connex-network.org/eurogov/
[12] См. Majone G. The European Commission: the Limits of Centralization and the Perils of Parliamentarization // Governance, 2002, vol. 15, No 3, pp. 375–392, а также Majone G. The Common Sense of European Integration // Journal of European Public Policy, August 2006? Vol. 13, No 5, pp. 607--–626.
[13] Подробнее об этом см.: Hix, Simon. What’s Wrong with the European Union and How to Fix It. Cambridge, 2008.
Читайте также на нашем сайте:
