В течение многих десятилетий люди привыкли к тому, что вода, текущая из кранов, электричество и газ, обогревающие дома и помогающие готовить пищу, автобусы и поезда, телефонная и почтовая связь, программы радио и телевидения – все это принадлежит государству и управляется им на федеральном или региональном уровнях. Эти базовые, фундаментальные для человеческой деятельности услуги являются сетевыми – в том смысле, что они обладают сетевой структурой (организацией), которая удовлетворяет общественные потребности и интересы и потому регулируется особым способом.

Таким образом «публичность» сетевых услуг связана с их важной, неординарной ролью в обществе, а не с принадлежностью государству, хотя часто общественная роль, характер собственности и управления совпадают. На протяжении большей части XX века в большинстве стран (за исключением США) общенациональному характеру таких услуг обычно соответствовала публичная форма собственности – общественные или государственные предприятия.

Иногда общественные сети существовали рядом с частными – например, в Великобритании, где Британская радиовещательная корпорация (BBC) управлялась частными операторами начиная с середины 1950-х годов, или в Бельгии и Испании, где электроснабжение было частично приватизировано еще в начале прошлого века. Однако частные сети все равно были связаны с общенациональными и регулировались так же, как государственные предприятия. При этом оправданием для государственной формы собственности и/или управления являлись:  естественно-монопольное положение таких сетей; аспекты национальной безопасности (вещественные в случае с железными дорогами, портами, дорожной сетью, энергоснабжением и психологические в случае с радио и телевидением); необходимость интеграции инфраструктуры с целью формирования единого национального рынка; потребность в  независимости от других стран и самообеспеченности основными ресурсами (нефтью, продуктами питания, базовыми материалами); стремление ускорить промышленное развитие.

Сетевые общественные услуги ассоциировались с «обществом благоденствия», их организация часто включала в себя элементы распределительной политики – такие как перекрестное субсидирование локальных и национальных сетей (телекоммуникации, железные дороги).

В настоящее время глубокая международная интеграция рынков как в Европе, так и в Северной Америке, с одной стороны, и экономические реформы, направленные на дерегулирование, либерализацию и приватизацию, с другой, позволяют говорить по крайней мере о частичном разрыве между общественными сетевыми услугами и национальными или местными органами власти. Во-первых, формируется политика пространственной реконфигурации, включающая в себя, например, проект создания трансъевропейских сетей для энергетики, телекоммуникаций и транспорта. Во-вторых, по логике общего рынка приоритет национальных или местных, локальных интересов в сфере собственности и управления теряет экономический смысл.

Само по себе это в целом не новое явление, поскольку прямые иностранные инвестиции в рамках транснациональных корпораций существуют давно и не вызывают большого беспокойства. Действительно новым и весьма противоречивым феноменом стала передача в иностранные собственность и управление общественных сетевых услуг, играющих ключевую роль в социальной и политической жизни, после десятилетий привязанности их к национальным границам.

Например, обеспечение газом имело и продолжает иметь критически важное экономическое, социальное и геополитическое значение для стран Европы и Азии. Решение российского правительства установить контроль над такой гигантской корпорацией, как Газпром, и агрессивная кампания по выходу его на зарубежные рынки сетевой инфраструктуры встретили неадекватную реакцию международного сообщества. Европейские инвестиции в отрасли общественных услуг (водо-, энергоснабжение и телекоммуникации) вызвали социальный протест против передачи в иностранные руки собственности и управления в этих сферах во многих странах Латинской Америки [1]. В Европе средства массовой информации до сих пор дискутируют по поводу намерений германской энергетической корпорации E.ON приобрести испанскую компанию Endesa с целью создания крупнейшей европейской транснациональной корпорации, и  главный спор разворачивается вокруг того, соответствует ли это национальным (испанским) и местным (каталонским) общественным интересам.

В телекоммуникациях и энергетическом секторе европейских стран эффект дерегулирования и либерализации рынков, стимулировавших приватизацию и прямые иностранные инвестиции, даже спустя годы оказался достаточно ограниченным [2]. Например, в 2004 г. коэффициент входа на рынок телекоммуникаций для пятнадцати стран ЕЭС составлял менее 20%, а для одиннадцати стран ЕЭС – менее 5%. Программа либерализации электроэнергетики изначально ставила менее амбициозные цели, чем в телекоммуникациях. Тем не менее в декабре 1996 г. Европейская комиссия подготовила так называемую Энергетическую директиву, которая требовала от каждого члена Европейского союза постепенного открытия своих рынков для конкуренции примерно до 33% к 2003 г., в также ограничения доли одной компании в производстве электроэнергии 50%. Одни страны (Италия, Португалия, Голландия) нехотя согласились на частичную либерализацию. Другие (Финляндия, Германия, Швеция и Великобритания) уже либерализовали свой рынок перед выходом Директивы. Франция до сих пор стойко сопротивляется этому процессу.

Немало европейских энергетических компаний подверглись в последние годы существенной трансформации в процессе слияний и поглощений. Многие страны проводили целенаправленную политику создания «национальных чемпионов» для защиты внутреннего рынка и одновременной экспансии на зарубежные рынки. В 1990-е годы на энергетическом рынке Европы возникли новые транснациональные корпорации – такие как EDF во Франции, RWE и E.ON в Германии, ENEL в Италии, Vattenfall в Швеции, Endesa и Iberdrola в Испании.

В результате либерализации рынка и корпоративной транснационализации многие компании этого сектора переместили свои операции за рубеж. Так, EDF стала главным поставщиком электроэнергии в Лондоне, а  Vattenfall – третьим по величине поставщиком в Германии. В связи с этим начиная с 1980-х годов разгорелась общественная дискуссия (она идет до сих пор), какой же форме собственности отдать приоритет: частной или государственной, с точки зрения финансовой и экономической эффективности.

В потоках прямых иностранных инвестиций на протяжении почти всего прошлого века. стабильно доминировали классические промышленные производства, а сетевые услуги не играли существенной роли. Однако с середины 1990-х годов наблюдается интенсивное втягивание общественных сетевых услуг в процесс интернационализации. Еще в 1980-х годах при администрации М. Тэтчер по Великобритании, а затем и по всей Западной Европе прокатилась волна приватизации государственных предприятий. Она казалась тогда эффективным средством лечения «больных» государственных предприятий и радикального повышения экономической эффективности. Модным стало считать, что государственная форма собственности и управления органически хуже частной. Государственные предприятия стали рассматриваться в качестве «гадкого утенка», которого нужно исправить, подставив под «холодный ветер» рынка, чтобы превратить его в приватизированного экономического «лебедя». Некоторые эксперты даже предсказывали кончину государственных предприятий [3].

К середине 2000-х годов процесс приватизации оставался еще не законченным, а его результаты – весьма неровными как по странам, так и по отдельным отраслям экономики. В ряде секторов, особенно в сетевых услугах (телекоммуникации, транспорт, водоснабжение), наблюдалось стойкое противодействие приватизации. При этом к началу XXI века многие из государственных сетевых компаний – France Telecom, E.ON, RWE, Suez-Gaz de France, Telefonica, Deutsche Post, Endesa, Deutsche Telecom, Enel, Telecom Italia, National Grid Tasco и ряд других – превратились в ведущие транснациональные корпорации. Одни были приватизированы, другие остались в руках государства, по крайней мере частично. Так или иначе, приватизация не была единственной причиной такой существенной корпоративной трансформации.

Возникают вопросы: как можно объяснить эту трансформацию? Происходит ли ускоренная ликвидация государственных предприятий, или некоторые вновь восстают, как Феникс из пепла? Насколько фактор реформ институциональной среды и конкуренции важнее, чем фактор собственности? [4] Какую роль играет фактор технологических изменений?

В отношении общественных сетевых услуг встает и такая проблема: почему разные отрасли оказались охваченными процессом интернационализации в неравной степени? Ведь некоторые из них вообще не включились в этот процесс, другие оказались вовлечены в него лишь недавно, тогда как в третьих процесс интернационализации начался более ста лет назад. Более того, на этом пути в разных отраслях был достигнут разный уровень успеха. Например, некоторые предприятия с существенной долей государственного участия и практически монопольными позициями на своем национальном рынке оказались весьма успешными на открытых конкурентных рынках за рубежом. Примером является французская корпорация EDF, специализирующаяся в области производства и распределения энергии [5]. Чем ее считать – государственной или частной транснациональной корпорацией? Действительно ли государственные предприятия ведут себя за рубежом подобно частным компаниям? Как это обстоятельство влияет на управленческую культуру у них на родине?

В XIX веке в сфере общественных сетевых услуг доминировали частный капитал и предпринимательство. В XX веке эти отрасли перешли в государственную собственность практически во всех странах, за исключением США. Начиная с 1980-х годов опять началась приватизация активов и передача их (хотя и далеко не полностью) в частные руки.

Проблема собственности, как известно, была сильно политизирована как левыми, так и правыми идеологами. Карл Маркс и его последователи настаивали на коллективной форме собственности на средства производства. Неолиберальные теории защищают непререкаемый авторитет частной собственности: например, экономист Всемирного банка М. Ширли назвала государственную собственность «смертельной болезнью» [6].

Жесткие стереотипы имели существенные последствия для дебатов о характере предприятий. Проблема государственной и частной собственности была настолько драматизирована, что поведение и даже культуру предприятий стали сводить к тому, в какой собственности, государственной или частной, они находятся. Такая дихотомия в лучшем случае чрезвычайно упрощала сущность предприятия, а худшем – заводила в тупик саму дискуссию.

Начиная с 1980-х годов точка зрения, что частное предприятие является неоспоримо и имманентно более эффективным (ее квинтэссенцией был так называемый Вашингтонский консенсус), стала доминирующей в большинстве принимающих политические решения организациях, а также международных экономических институтах, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд и ОЭСР. Этот взгляд проник и в университеты, исследовательские центры, государственные структуры [7].

Последствия были огромны. В частности, развивающиеся страны также запустили широкомасштабные программы приватизации. Государственное и частное предприятие стали рассматриваться в качестве антагонистических категорий. Экономическая литература, посвященная поведению транснациональных корпораций, склонялась к утверждению, что они по определению являются частными, несмотря на очевидные факты наличия среди ТНК и государственных корпораций [8]. Для некоторых авторов государственная монополия и транснациональная компания  так же несовместимы, как нефть и вода. Одной из причин такого взгляда стал, по-видимому, факт, что процесс транснационализации в 1950-е годы, особенно в обрабатывающей промышленности, возглавили американские частные корпорации. Кроме того, в США государственные предприятия оказывались исключительно слабыми по сравнению с таковыми в других странах, но именно американский опыт более всего и отражала экономическая теория.

Многие авторы указывают на узость критериев сравнения эффективности государственных и частных компаний. Если же использовать иные критерии (например, безопасность), то частные компании не всегда оказываются более эффективными, чем государственные [9]. Другие эксперты отдают приоритет корпоративному управлению и высказывают мнение, что именно оно является залогом эффективности той или иной компании, независимо от формы собственности.

Есть и другие спорные проблемы. Скажем, когда предприятие становится частным? Должен ли частный сектор владеть более чем 50% акций, или для трансформации предприятия достаточно частной доли и в 1%?

Частно-государственная дихотомия отступает на второй план перед реальностями, с которыми сталкивается предприятие в XXI веке. Противопоставление форм собственности не способствует лучшему пониманию того, например, почему государственная сетевая компания успешно инвестирует за пределами национальных границ и управляет зарубежными активами (как испанская AENA в странах Латинской Америки), передавая ноу-хау и технологии.

На самом деле проблема собственности является лишь одним из факторов, подлежащих анализу и рассмотрению наряду с другими, часто гораздо более значимыми. Например, ключевую роль в поведении и функционировании предприятия играет конкуренция, что признается многими экспертами [10].

Существенные изменения в оценке данной проблемы произошли в Европейском союзе в 1990-е годы. Стала проявляться индифферентность по отношению к видам собственности. Большее значение начали придавать регуляционной среде, в которой функционирует предприятие. С середины 1990-х годов проводится политика, нацеленная на обеспечение доступа населения к общественным услугам. Согласно такой политике, например, не важно, в частных или государственных руках находятся железные дороги. Что имеет значение, так это гарантия качественных железнодорожных услуг населению, включая доступность, надежность и безопасность передвижения из пункта А в пункт Б. Важным становится соответствие той или иной услуги специфическим согласованным стандартам, а это обеспечивается постоянным мониторингом и регулированием, независимо от того, идет ли речь о железнодорожном путешествии, электроснабжении или водообеспечении [11].

С конца XX века начался процесс интенсивной интернационализации сетевых отраслей, представленных как частными, так и государственными компаниями. В ряде случаев она была связана со смешанными формами собственности (как у компаний SAS и Telefonica). Иногда интернационализация следовала за процессом приватизации (например, у германских компаний E/ON, RWE, Deutsche Post и Deutsche Telecom, французской Suez и мексиканской TELMEX). Однако и государственные компании осуществляли столь же активную международную экспансию: это французские Gaz de France, EDF, канадские Hydro-Quebec, BC Hydro, Manitiba Hydro, бельгийская железнодорожная компания NMBS и др. Уже упоминавшаяся испанская AENA (управление аэропортами) и «Испанские государственные порты» (подчиняется непосредственно Министерству транспорта) успешно проникают на рынки Колумбии, Боливии и Кубы.

Кроме того, многие государственные компании, несмотря на приватизацию, сохранили тесные связи с властными структурами или частично контролируются ими. Эти сетевые корпорации, находящиеся под политическим влиянием своих стран, также осуществляют программы интенсивной внешней экспансии. К таким относятся, в частности, Газпром, многие европейские телекоммуникационные, энергетические, коммунальные компании, а также мексиканская TELMEX. Во Франции, кстати говоря, величина доли государства не имеет значения – оно даже при минимальном участии сохраняет над компанией полный контроль.

Парадоксально, что некоторые государственные компании (например, EDF, Gaz de France, Deutsche Post, канадские электроэнергетические компании и др.) продолжают быть монополистами на внутреннем рынке и в то же время агрессивно используют новые возможности, открывающиеся на интегрированных рынках. В своих странах они выступают как государственные компании, за рубежом – как частные.

Ключевую роль в трансформации сетевых отраслей сыграл процесс дерегулирования или, более правильно, «ререгулирования». Однако эти термины весьма условны: на самом деле не существует единого процесса дерегулирования, глобализирующего сетевые отрасли. Наоборот, можно говорить о различных страновых моделях трансформации бизнеса под воздействием регуляционных реформ в таких секторах, как телекоммуникации, почтовая служба, электроснабжение, авиационный транспорт, железные дороги и т.п., в ходе пересмотра отношений между транснациональными корпорациями и государством на национальном и наднациональном уровнях (НАФТА, ЕС, Скандинавия, Россия).

Регуляционные изменения повлияли не только на предоставление сетевых услуг (цены, доступность, инвестиции), но и на экспансию новых транснациональных корпораций, на интенсивность процесса слияний и поглощений (благодаря антитрестовской политике и политике поощрения конкуренции). Хотя ряд экспертов называют этот процесс «третьей волной американизации европейской жизни», на наш взгляд, правильнее говорить о «консолидации европейского образа жизни», усиленной новым европейским законодательством, отраслевым регулированием и европейским общим рынком.

Отношение к государственному предприятию как к оптимальной форме организации отрасли сохраняется во Франции, Швеции и Финляндии. В то же время и там отличающиеся менее тесными внутриотраслевыми связями национальные сети (такие как авиационный транспорт) подвергались дерегулированию, в них создавалась конкуренция.

Сетевые инфраструктурные отрасли имеют богатый многолетний опыт аккумуляции новых технологий и ноу-хау, что позволяет достаточно гибко приспосабливаться к современной волне интернационализации. Это характерно, например, для электроэнергетических сетей Канады, которые в течение столетия осуществляли экспорт своих услуг. Успешный опыт интернационализации, насчитывающий не одно десятилетие, имеется у бельгийской  сети железных дорог. Это оказалось очень важным для экономического развития страны и позволило создать транснациональную инфраструктурную сеть, необходимую для экспорта продукции добывающей промышленности, сельскохозяйственных и промышленных товаров, а также обеспечившую перевозки между Великобританией, Францией и Рурской областью Германии.

В скандинавских странах примером концентрации ресурсов для преодоления узости национальных рынков было создание компании SAS. Эта компания начала трансатлантические перелеты в сороковые годы прошлого столетия и в настоящее время является одной из крупнейших авиационных компаний в Западной Европе и пятнадцатой в мире.

Даже полностью приватизированные предприятия нередко сохраняют тесные связи с государством. Такая ситуация наблюдается в Мексике. Когда была осуществлена приватизация компании TELMEX, президент страны обещал не продавать ее иностранным инвесторам. В Мексике сетевые и природные ресурсы традиционно рассматриваются в качестве составной части национальной идентичности.

Франция, как и многие другие западноевропейские страны (Испания, Португалия),  с 1980-х годов придерживалась  концепции «noyau dur» (твердого ядра), в рамках которой происходит поиск новых связей между крупными национальными компаниями с целью выстроить стратегические альянсы и перекрестное владение акциями, направленное на противодействие  враждебным поглощениям со стороны иностранцев.

Великобритания более либерально относится к открытию своих рынков для прямых иностранных инвестиций. А вот между такими странами, как Германия и Италия ( Deutsche Telecom и Telecom Italia), Италия и Франция (Enel и Suez) или Германия и Испания (E.ON и Endesa) возникали трения по поводу собственности сетевых компаний.

Как показывает пример НАФТА, даже в эпоху интенсивной региональной интеграции международная торговля электроэнергией не всегда сопровождается либерализацией потоков капитала. Представление о том, что инфраструктурные сети остаются важной частью национальных интересов, все еще достаточно живуче, хотя в разных странах в разной степени. Даже в США, оплоте либерализма, существуют ограничения на внешние иностранные прямые инвестиции в сетевую инфраструктуру, оправдываемые соображениями национальной безопасности. Например, в 2005 г. результаты торгов с участием китайской CNOOC на покупку американской нефтяной компании UNOCAL были аннулированы на основании того, что CNOOC, являясь государственной компанией, могла угрожать национальной безопасности США.

Под этим же предлогом власти США в 2006 г. блокировали приобретение шести американских коммерческих портов английской компанией P&O, когда та перешла в руки государственной компании Dubai Port World из Объединенных Арабских Эмиратов.

Общественное мнение также чувствительно по отношению к государственным компаниям, устремляющимся на зарубежные рынки. Часто возникает ощущение, что общественная собственность растворяется, когда государственная компания становится транснациональным коммерческим игроком. Поэтому в Западной Европе изменения в статусе собственности и управления жестко регулируются на национальном и наднациональном уровнях. Несмотря на это, недавние попытки покупки германскими компаниями части энергетических активов в других странах Европы реанимировали дискуссии о том, соответствует ли это национальным или локальным общественным интересам.

Когда государственная сетевая компания выходит на международный рынок, она сталкивается с риском разрушения своего имиджа на родине, что связано с изменением характера ее деятельности. Если дома такая компания вынуждена соответствовать образу провайдера общественных услуг, то за рубежом она свободна от подобных ограничений и нацелена исключительно на получение прибыли, и это проявляется в принципиально ином стиле деятельности. В Великобритании, например, корпорация BBC предприняла огромные финансовые и управленческие усилия, чтобы разделить коммерческую и общественную стороны деятельности и заставить воспринимать свою глобальную службу в качестве абсолютно самостоятельного международного коммерческого продукта.

Powerex, дочерняя компания канадской энергетической компании BC Hydro, также испытала определенные трудности, когда решила функционировать как чисто коммерческая организация. Стремясь к партнерству только с частными компаниями, используя аутсорсинг, агрессивный управленческий стиль и краткосрочную стратегию прибыльности, она превратилась в настоящего энергетического брокера. Так же как и BBC, этой компании пришлось оправдывать свою коммерческую активность за рубежом, утверждая, что дополнительная прибыль поможет ей улучшить предоставление общественных услуг у себя на родине.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что, несмотря на технологические изменения и глубокие структурные преобразования, сетевые отрасли играют специфическую роль в экономике и государство с большой неохотой идет на ослабление контроля за их деятельностью. Продукт сетевых отраслей существенно отличается от традиционного товара обрабатывающей промышленности благодаря своей особой роли в обществе, политике и экономике, а также технологической специфике.  Дерегулирование и возрастающая международная конкуренция подталкивают процесс дальнейшей транснационализации сетевых отраслей. В конце концов может наступить эпоха их полной глобализации, однако пока национальное государство остается ключевым игроком на этом поле, о чем не мешало бы помнить отечественным реформаторам.

 

[1] Castro Water E. Power and Citizenship: Social Struggle in the Basin of Mexico/ N.Y. 2006; Crugel. J. “Regionalist governance and Transnational Collective Action in Latin America”, Economy and Society, v.35, No 2.

 

[2] Newbery D. “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.

 

[3] Toninelly P.A. The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge University Press, N.Y. 2000.

 

[4] Newbery D. “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.

 

[5] Частным инвесторам принадлежит лишь 14% акций компании. (Примеч. автора.)

 

[6] Kikeri S., Nellis J. and Shirley M. “Policy Views from the Country Economic Department”, Outreach3, Privatization: Eight Lessons of Experience, World Bank, 1992.

 

[7] Arnt Arne Selling the Free Market. The Retoric of Economic Correctness. N.Y. 2001.

 

[8] Wilkins M. The Maturing of Multinational Enterprise:American Busineaa Abroad from 1914 to 1970. N.Y. 1974

 

[9] Parker D. Privatization – the European Union: Theory and Policy Perspectives. N.Y. 1998.

 

[10] См., например: Motta M. Competition policy: Theory and Practice. N.Y. 2004; D. Newbery “Privatizing Network Industries”, CESIFO Working Papers No 1132, CESIFO 2004.

 

[11] Cliffton J., Comin F. and Dias-Fuentes D. “Empowreing Europe’s Citizens? Towards a Charter for Services of General Interest”, Public Management Review: Special issue on customer satisfaction and service quality. Fall 2005.

Читайте также на нашем сайте: