Специально для портала «Перспективы»

Наталия Кондратьева

Евразийская интеграция нуждается в концепции


Кондратьева Наталия Борисовна – зав. сектором экономической интеграции Института Европы РАН, доцент НИУ «Высшая школа экономики», кандидат экономических наук.


Евразийская  интеграция  нуждается  в  концепции

«Россия, Белоруссия и Казахстан намерены создать к 2015 г. Единое экономическое пространство (ЕЭП). Интеграция, как предполагается, будет способствовать решению насущных хозяйственных задач. Среди них – формирование новых трансграничных торговых и инвестиционных потоков, активизация процессов концентрации, формирование альянсов и производственно-сбытовых цепочек, облегчающих внедрение наилучших технологий и усиливающих позиции государств-членов на глобальном рынке.»


Россия, Белоруссия и Казахстан намерены создать к 2015 г. Единое экономическое пространство (ЕЭП). Интеграция, как предполагается, будет способствовать решению насущных хозяйственных задач. Среди них – формирование новых трансграничных торговых и инвестиционных потоков, активизация процессов концентрации, формирование альянсов и производственно-сбытовых цепочек, облегчающих внедрение наилучших технологий и усиливающих позиции государств-членов на глобальном рынке. ЕЭП рассматривается как еще один шанс для оздоровления экономики, опирающийся на мобилизующий потенциал конкуренции и согласованную поддержку приоритетных отраслей. Что касается России, то для нее евразийская интеграция означает создание приемлемой среды на экономических пространствах стран-соседей, укрепление позиций на рынках транспортных и космических услуг, атомной энергетики, оборонной промышленности. Трудно найти обстоятельства, которые могли бы остановить проект консолидации усилий стран-участниц перед лицом новейших угроз и в целях укрепления многополярного мира. Но даже такие веские основания не дают повода проводить хозяйственную и политическую интеграцию «во что бы то ни стало», решать концептуальные вопросы этого строительства как бы по ходу и оставлять возможные издержки без должного осмысления.

В помощь евразийской интеграции – десять уроков Европы.

1. Возможности не следует переоценивать, а достижения необходимо культивировать. Шансы, как известно, интеграция предоставляет в награду за риски. Издержки растут пропорционально росту конкуренции: с исчезновением таможенных издержек увеличиваются расходы на маркетинговое и научно-техническое обеспечение хозяйственной деятельности; от увеличения рынка умножается прибыль, но это сопряжено с большей вероятностью неудач. Так, количественный эффект существования единого внутреннего рынка ЕС (ЕВР) составил в 2006 г. лишь в 2% совокупного ВВП [1]. Вместе с тем оценка объединения рынков в Европейском союзе в целом положительная, поскольку оно было сопряжено со множеством качественных преобразований. К результатам европейской интеграции следует отнести новые подходы к организации торговли и благоприятную среду для потребителя, особую логику конкуренции на внутреннем рынке и конкурентную стратегию на внешних рынках.

В 2010 г. Таможенный союз в составе России, Белоруссии и Казахстана стал реальностью. Достижениями евразийской интеграции являются, во-первых, единый внешний таможенный тариф, создающий основу для новых торговых потоков и ориентации их внутрь группировки. Пока, правда, в нем сотни временных исключений, которые планируется устранить до 2015 г. Во-вторых, – это физическая ликвидация таможенных постов на внутренних границах союза, увеличивающая скорость доставки грузов и уменьшающая стоимость их транспортировки (по подсчетам ЕБРР экономия может  составлять в среднем 2% стоимости продукции [2]). В-третьих, – это принцип страны назначения при налогообложении торговых потоков, снижающий риск двойного налогообложения товаров и создающий дополнительные возможности поощрения экспортных производств. Практически завершено создание фискального союза – системы обмена информацией между таможенными и фискальными органами государств-членов и системы электронного декларирования. В-четвертых, – это усиление контроля внешних границ для обеспечения безопасности торговых потоков.

Профессиональную подготовку таможенников обеспечивает Региональный учебный центр Всемирной таможенной организации, действующий на базе Российской таможенной академии. Кроме того, кадры для Евразийского союза (в частности, по специальности «Таможенное дело») готовят экономический факультет и Центр евразийской интеграции Санкт-Петербургского Межрегионального института экономики и права при Межпарламентской ассамблее ЕврАзЭС. В 2001–2005 гг. реализована целевая программа по укреплению и обустройству пунктов пропуска. В 2012 г. дан старт трехлетней программе «Создание единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств – членов ЕврАзЭС», сопряженной с компьютеризированной транзитной системой, используемой странами Евросоюза. Общая сумма средств на осуществление программы – 212,8 млн руб.[3]. Чтобы унифицировать подходы к организации таможенного дела в ЕС и ЕврАзЭС, привлекаются средства общего бюджета ЕС по статье TAIEX (the Technical Assistance and Information Exchange instrument (Инструмент технической поддержки и обмена информацией») [4].

По данным Евразийской экономической комиссии, первые годы существования таможенного союза тройки оказались весьма продуктивными: объемы взаимной торговли выросли в 2010 г. на 29%, в 2011 г. – на 34%, в 2012 г. – на 8,7%. Вместе с тем следует иметь в виду, что подобные импульсы от снятия внутренних таможенных барьеров и укрепления внешних границ [5] могут в будущем исчезнуть. Во всяком случае об этом свидетельствовала практика ЕС: довольно быстро дали о себе знать межгосударственные протекционистские барьеры нетарифной природы. Поэтому дальнейшее увеличение взаимного товарооборота возможно только при опоре на единый рынок и общую отраслевую политику.

Никто не подвергает сомнению тезис о том, что ЕЭП может стать «теплицей», которая убережет неконкурентоспособные на внешних рынках отрасли. Вместе с тем нельзя забывать и о сохраняющейся вероятности внутренних торговых войн. В этом смысле показателен молочный конфликт России и Белоруссии, возникший летом 2009 г. Напомним: Россия предприняла меры, чтобы защитить отечественных производителей от иностранного демпинга, якобы некачественной и нечестной продукции, которая содержит сухое молоко, да еще и субсидируется. На деле же сама была практически не в состоянии конкурировать ни по цене, ни по качеству, поэтому и выстроила так называемые нетарифные барьеры.

Еще в 1950-х гг. теоретики Общего рынка высказали идею о необходимости распространения интеграции на новые сферы. Голландский экономист, нобелевский лауреат Ян Тинберген выдвинул мысль о том, что следует интегрировать как рынки, так и экономические политики [6]. Миссия интеграции рынков состоит в улучшении количественных показателей торговли за счет устранения барьеров для допуска товаров и услуг друг друга и взаимного признания норм и стандартов. Миссия же интеграции экономических политик связана с определением модели поведения на едином экономическом пространстве; она реализуется посредством гармонизации стандартов организации производства, охраны труда, состояния природной, экономической и социальной среды. Примерно о том же говорил американский экономист венгерского происхождения Бела Балашша, когда описывал теоретически возможные стадии интеграции [7]. Неофункционалисты [8] в свою очередь назвали этот эффект «переливом» (spillover) [9]. В самом деле, свобода перемещения товаров не станет полноценной без установления общих норм государств-членов в сфере конкуренции. Свобода перемещения рабочей силы обеспечивается не только посредством устранения визового барьера и паспортного контроля на внутренних границах, но и путем заключения соглашения об общих правилах признания дипломов о профессиональной квалификации. Свобода передвижения капиталов невозможна без взаимного признания лицензий банков государств-членов на всей территории ЕЭП, гармонизации стандартов лицензирования инвестиционной и страховой деятельности, учреждения единого платежного пространства для упразднения различий между внутренними и трансграничными платежами.

Евразийская интеграция развивается в русле названных теоретических схем. В 2010 г. Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в рамках тройки конкретизирован порядок ввода в действие знака обращения ЕврАзЭС – ЕАС (то есть Eurasian Conformity по аналогии со знаком CEEuropean Conformity – из практики ЕС) для присвоения продукции, удовлетворяющей требованиям технических регламентов ЕврАзЭС. С этого же года действуют единый порядок аккредитации органов сертификации и испытательных лабораторий, соглашение о взаимном признании сертификатов соответствия, единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке соответствия. В 2011 г. вступили в силу примерно два десятка договоров, формирующих основы общей политики в рамках ЕЭП, в том числе Соглашение о согласованной макроэкономической политике, Соглашение о создании условий на финансовых рынках для обеспечения свободы движения капитала, соглашения о единых принципах и правилах конкуренции и регулирования деятельности субъектов естественных монополий, соглашения о единых правилах предоставления промышленных субсидий и государственной поддержки сельского хозяйства,  Соглашение о государственных закупках, Соглашение о торговле услугами и инвестициях, Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей.

2. Управление ЕЭП требует равновесного участия наднациональных и межправительственных институтов. Вопросы передачи/потери национального суверенитета всегда решаются непросто. Поэтому в основополагающих документах ЕЭП должен просматриваться баланс между межправительственным и наднациональным уровнями принятия решений.

Для этого, во-первых, за государствами-членами необходимо предусмотреть право выбора способов достижения общих целей интеграции и принятия самостоятельных решений в сферах, где у экономического союза нет исключительной компетенции; наднациональные же институты необходимо предостеречь от выхода за рамки необходимого для достижения общих целей. В ЕС соответствующие принципы пропорциональности и субсидиарности были закреплены в основополагающем договоре именно в 1992 г. (в Маастрихтской редакции) к дате завершения формирования единого внутреннего рынка. При этом речь шла не о создании возможности для обратного перетекания компетенций с наднационального на национальный уровень, а о сохранении пространства для маневра государств-членов в критических ситуациях.

Во-вторых, в перспективе оправдано было бы создание механизма мониторинга со стороны национальных правительств и парламентов случаев вмешательства союзных институтов в ту или иную сферу совместной компетенции. В ЕС такой механизм был создан совсем недавно, с вступлением в силу Лиссабонского договора. В-третьих, уместно продумать механизмы реализации союзом «подразумеваемых» полномочий. Тогда наднациональные институты будут иметь возможность во имя достижения целей интеграции осуществлять деятельность, прямо не относящуюся к их компетенции. Что касается Европейской комиссии – главного интегратора и исполнительного органа ЕС, – то для расширения собственного поля деятельности она выбрала весьма непростой, но, как показала практика, беспроигрышный способ – заручиться поддержкой заинтересованных хозяйствующих субъектов и широких слоев общества. Свои намерения изменить правовое регулирование в том или ином сегменте ЕВР Еврокомиссия излагает в формате официальных сообщений, так называемых Зеленых и Белых книг. Инициируя тем самым дебаты и получая положительные отклики, она постепенно обретает моральное право на нормотворчество в сферах, где ее влияние ограничено. Для нынешней фазы строительства ЕЭП подходит и более простой способ – представление Евразийской экономической комиссией своих планов действий на обсуждение Межгосударственного совета.

3. Интеграционные институты нуждаются в точке опоры – отправных принципах. ЕЭП тройки (как, впрочем, и единый рынок ЕС) ошибочно называют пространством четырех свобод – товаров, услуг, капиталов и трудящихся. Правильно считать эти интеграционные образования пространствами, где установлены или устанавливаются общие нормы перемещения факторов и результатов хозяйственной деятельности. Но чтобы запретить или оправдать тот или иной протекционистский барьер, интеграционным институтам необходимы отправные идеологические принципы.

В ЕС правовая база снятия внутренних барьеров развивается по определенной логике. В ее основу положены такие универсальные принципы либерализации рынков, как создание новых торговых и миграционных потоков и предупреждение недобросовестной конкуренции. Важнейшую роль играют принципы взаимного признания стандартов и норм, гармонизации и запрет дискриминации. Основные назначения принципа взаимного признания – сокращать издержки экономической деятельности, связанные с приобщением к требованиям целевых рынков; расширять палитру предлагаемых товаров и услуг; способствовать конкуренции; создавать возможности для обмена технологиями и закрепления передового опыта. Экономическое содержание гармонизации (предусматривающей подтягивание отстающих норм до уровня передовых) заключается в выгодах, которые возникают в результате повышения качества и конкурентоспособности товаров и услуг. Среди таких выгод – гарантированный доступ на все рынки в пределах интеграционного пространства; повышение шансов получения прибыли; возможность занять лидирующие позиции в тех экономических нишах, где востребованы используемые в процессе гармонизации подходы; снижение остроты конкуренции со стороны стран с низкими нормативными требованиями. Запрет дискриминации направлен на борьбу с количественными ограничениями при обмене факторами и результатами экономической деятельности. Наравне с названными используются и так называемые нерыночные принципы [10]: улучшение условий труда; защита интересов потребителей, жизни, здоровья людей, окружающей среды, общественной морали, безопасности, культурных и исторических ценностей. Отсюда, с одной стороны, передвижение товаров, услуг и лиц по пространству ЕВР является в значительной мере свободным, с другой – провозглашенные свободы далеко не безусловны. В частности, статья 114.3 Договора о функционировании Европейского союза гласит: «Предложения Комиссии … касающиеся вопросов здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды и защиты потребителя, базируются на требованиях высокого уровня защиты и принимают во внимание, в частности, все новейшие данные научных исследований. В рамках своих полномочий к этой же цели стремятся Европейский парламент и Совет». Таким образом, при организации торговли на пространстве ЕВР институты ЕС ориентируется на максимально высокую планку требований к товарам, услугам, производству и выходу продукции в обращение.

России, Белоруссии и Казахстану надлежит выработать свою идеологию взаимной торговли и сформулировать собственные логические законы конкуренции на строящемся Едином экономическом пространстве. Какие интересы и принципы станут для тройки основополагающими, пока до конца не ясно. Сегодня, как представляется, главным интересом является расширение торгового обмена, насыщение рынка товарами, расширение ценового диапазона предложения, учитывая дифференциацию общества, разные потребности и покупательные возможности его слоев. В то же время, вместе с техническими регламентами в базис постепенно закладываются интересы безопасности жизни и здоровья. Было бы важно скорейшим образом закрепить принцип взаимного признания в отношении продукции, произведенной в полном соответствии с традиционной рецептурой, а также обязательство присвоения такой продукции знака обращения, что позволило бы на деле продвигать интересы сохранения культурного многообразия. Вместе с тем необходимо ужесточить контроль исполнения национальных стандартов, поскольку только так можно сохранить толерантное отношение к продукции и услугам государств объединения.

Следует понимать, что пока правовая база ЕЭП только формируется, это пространство может опереться на потенциал саморегулирования и на осознанный выбор потребителей. Признание как товаров и услуг, так и стандартов друг друга может являться условием расширения торговли, если на то есть добрая воля государств ЕЭП. В идеале же наряду с запретом дискриминации, взаимным признанием, защитой культурного многообразия должны применяться гармонизация, справедливая конкуренция, учитывающая пространственные хозяйственные диспропорции и необходимость повышения региональной конкурентоспособности, другие принципы организации хозяйственной деятельности, причем не по отдельности, а в определенном сочетании друг с другом наподобие пазла.

Следует сказать, что политика простого расширения торговли, предполагающая допуск на национальный рынок чужих товаров «без разбора», в принципе весьма рискованна. Во-первых, она ущемляет собственных производителей и государственные интересы: сужение рынка для отечественных производств оборачивается сужением налогооблагаемой базы государства. Во-вторых, новые рынки еще нужно суметь завоевать, а свой необходимо предоставить конкурентам сразу. В-третьих, позитивное воздействие конкуренции на экономику может смениться на искажающее, если на рынок допустить товары и услуги, снижающие общее качество предложения. Поэтому в случаях, когда стандарты и нормы государств – членов объединения неравнозначны, принцип свободной торговли уступает место принципу принудительного выравнивания условий хозяйственной активности.

В Европейском союзе взаимное признание как принцип утверждался весьма сложно. В 1979 г. было принято основополагающее решение Суда ЕС по данной проблеме [11]. В рамках разбирательства суд дал толкование запрету на импорт из Франции в Германию ликера «Кассис де Дижон», количество спирта в котором было в пределах 20º (что не противоречило французскому стандарту содержания спирта в ликерах, однако было заметно ниже, чем немецкий стандарт в 32º). Основная задача состояла в том, чтобы выяснить следующее: защищал ли запрет Германии право потребителей на получение товара искомого качества; был ли он продиктован насущной необходимостью; и, что самое главное, могла ли избранная мера в случае ее применения стать эффективным способом защиты этого права (то есть, соразмерны ли были цель и средство ее достижения). Суд решил, что рассматриваемый запрет следует трактовать как препятствие для торговли, дискриминирующее производителей из других стран ЕС и защищающее интересы местных производителей алкогольной продукции. Суд пояснил, что стандарты Франции и Германии, определяющие количество спирта в алкогольной продукции, равнозначны с точки зрения их влияния на защиту прав потребителей (оба производственных стандарта обеспечивают товару ожидаемые свойства), а потому могут быть взаимно признаваемы. В решении было отмечено, что в отсутствии регламентации ЕС о производстве и торговле алкоголем, государства-члены сами решают все вопросы, касающиеся производства спиртосодержащей продукцией; продукт, произведенный и выпущенный в торговое обращение в одном государстве-члене согласно его стандартам и нормам, должен быть допущен на территорию другого государства-члена. Иными словами, в случаях, когда общие нормы ЕС отсутствуют, государства-члены должны признавать производственные и иные хозяйственные нормы друг друга, поскольку те носят характер национальных традиций или являются социокультурным выбором.

Со временем взаимное признание было признано основополагающим принципом, краеугольным камнем европейской интеграции, наиболее простым и тем самым оригинальным способом преодоления различных барьеров. Но заметим, что пока не была выработана политика гармонизации для чувствительных сегментов экономики, государства ЕС многократно нарушали этот принцип, всеми правдами и неправдами защищая в суде национальный рынок от конкуренции со стороны других стран-членов. В результате в начале 2000-х гг. Еврокомиссии даже пришлось взяться за разработку специального регламента о взаимном признании. В 2008 г. он был одобрен Советом ЕС и Европарламентом за номером 764/2008 [12]. Но и сегодня основополагающий принцип единого рынка ЕС – взаимное признание стандартов и норм – не безусловен. Его «лицевая» сторона обещает предоставить возможность компаниям государств-членов работать на всем пространстве единого рынка по национальным стандартам своей страны и предостерегает национальные контрольные органы от действий, тормозящих трансграничную торговлю. «Оборотная» же сторона защищает целевые рынки, а именно – обязывает соблюдать их действующие торговые правила. Принципу взаимного признания, как следует из последних отчетов, подчинены только 25% региональной торговли товарами, остальное регулируется в соответствии с политикой гармонизации. Таким образом, в логике государств ЕС, допускающих на свой рынок товары, сделанные по стандартам других стран-членов, нет и доли альтруизма.

4. Создание ЕЭП не является страховкой от барьеров на пути движения товаров, услуг, капиталов и лиц. Скрытый протекционизм – есть побочный продукт либерализации. Необходимо понимать, что любая несогласованность в экономических политиках государств-членов порождает новые протекционистские барьеры. Поэтому тройке важно последовательно углублять регулирование деятельности естественных монополий в сферах транспорта, энергетики и связи (от которого зависят ценовые показатели и другие условия хозяйственной деятельности), совершенствовать режим государственных закупок и господдержки, усиливать контроль при совершении сделок, имеющих трансграничный эффект. Чтобы интеграцию не захлестнули обвинения в протекционизме, эти и многие другие трудные вопросы уже поставлены. Строительство же ЕЭП превращается в создание системы, позволяющей упреждать появление внутренних протекционистских барьеров.

Протекционизм в ЕС давно находится «по ту сторону добра и зла». Государственные власти, обеспокоенные перспективой исчезновения естественных монополий либо возникновением «социального демпинга» со стороны отстающих стран-членов, проявляют изрядное хитроумие в деле защиты национальных хозяйств. Подобные основания препятствовали, в частности, либерализации почтовых услуг. В итоге процесс открытия почтовых рынков растянулся на 15 лет и завершился только в 2012 г. В течение этого периода институтам ЕС удалось последовательно уменьшить размер «суверенных прав» национальных почтовых служб и ввести гармонизированные требования к качеству соответствующих услуг. В общей сложности для создания единого рынка почтовых услуг в ЕС потребовалось принятие трех специализированных директив. Борьба же с правовой недисциплинированностью государств продолжается по сей день. Так, Великобритания, Германия, Финляндия, Нидерланды и Швеция, позиционировавшие себя в качестве лидеров процесса либерализации почтовой службы и заявившие о полном открытии своих рынков, на деле лукавили. В отчете Европейская комиссия отметила, что основной принцип ЕВР – запрет дискриминации/отсутствие привилегий для отечественных компаний – ими не соблюдался [13]. В Финляндии с иностранных почтовых служб при выдаче лицензии, разрешающей осуществлять почтовые услуги в стране, взимался единовременный специальный налог с прибыли. Германия ввела норму о минимальном размере оплаты труда почтового работника (выше, чем у стран-конкурентов), вынуждая более рентабельные почтовые службы других государств, действующие на национальном рынке, увеличить зарплату сотрудникам. Великобритания и Германия освобождали свои почтовые службы от уплаты НДС. Когда же Еврокомиссия в 2003 г. выдвинула на обсуждение проект директивы о введении единого порядка обложения НДС всех почтовых служб (вопросы налогообложения находятся в компетенции государств), названные страны отклонили предложение, и проблема на этом уровне больше не рассматривалась. Тем не менее в Суде ЕС в рамках преюдициальной процедуры в 2007 г. было подготовлено решение по разбирательству по поводу дискриминации в секторе почтовых услуг, возникшей в связи с освобождением конкурента от уплаты НДС. Так что проблема близка к разрешению.

В вопросе либерализации вертикально интегрированных энергетических монополий, начавшейся в ЕС в 1988 г., точка тоже еще не поставлена. Процесс сопровождается принятием целых пакетов нормативно-правовых актов, а также судебными разбирательствами о несвоевременной имплементации и неисполнении вступивших в силу директив. Наряду с этим следует отметить, что активное «движение сопротивления» со стороны национальных правительств породило компромиссные подходы, которые сделали реформу весьма щадящей в плане угроз безопасности промышленной и коммерческой собственности государств – членов ЕС.

В сфере европейского госзаказа результаты завершившейся в середине 2000-х гг. либерализации начинают просматриваться только сейчас. «Прозрачной» стала пятая часть госзаказов, как правило – крупные предложения (в 1993 г. к моменту официального старта работы единого рынка показатель по ЕС-15 был равен всего 6%). В среднем на опубликованный тендер претендуют порядка пяти подрядчиков, но только 2% заказов отдается в другое государство ЕС. Лишь в нескольких секторах экономики эта величина достигает 10% – заказы на лабораторные исследования, производство оптического оборудования и других точных приборов, услуги в нефтегазовой отрасли. Большую же часть контрактов по-прежнему осуществляют подрядчики страны, поместившей информацию о тендере [14].

5. Гармонизацию рационально было бы разделить на политическую и техническую составляющие и достичь обязательного исполнения политической части. Назначение технических регламентов ЕЭП – формулировать политику гармонизации, а именно –  цели регулирования того или иного сегмента экономики и минимум необходимых действий для достижения этих целей; действия должны прописываться так, чтобы не тормозить технический прогресс и не сокращать палитру предложения товаров и услуг. Технические детали должны быть заботой не интеграционных органов, а национальных или международных органов стандартизации.

Технические регламенты не следует рассматривать как законы, принятые единожды и навсегда. Они подлежат переоценке и дополнению в зависимости от потребностей жизни. Точно так же не могут быть постоянными и правила присуждения знака обращения для разных категорий продукции.

Важно, чтобы ЕЭП развивалось в соответствии с либеральным духом. Вторичное право, обеспечивающее условия экономической деятельности, не должно превращать условия хозяйствования в однообразные и скудные, снижая общее количество предложения товаров и услуг, нанося угрозу сохранению культурного многообразия и подвергая группировку критике со стороны партнеров по многосторонней торговой системе. Отсюда – вполне оправдано то, что существующие технические регламенты ЕврАзЭС немногочисленны и лаконичны по содержанию.

Проблема аналогичного законодательства в ЕС состоит в его тяжеловесности. Например, первая директива об игрушках 1988 г., состоявшая из 50 страниц текста, спустя 20 лет в 2009 г. была обновлена и увеличилась до 150 страниц. Евросоюз оказался столь скрупулезным, что превратил право единого рынка в трудновоспринимаемое нагромождение практик и норм, мешанину из национальных торговых требований, директив и технических стандартов ЕС, маркировок, процедур проверок соответствия и пр. Чем больше свобод учреждается на этом пространстве, тем больше возникает условий, регулирующих эти свободы. Согласно сведениям Индикаторного табло единого рынка [15], на начало 2013 г. количество вступивших в силу директив и регламентов, имеющих непосредственное отношение к регулированию ЕВР, достигло, соответственно, 1420 и 1769. Одни нормы фиксируют исключения из основных принципов ЕВР, другие же, наоборот, устраняют препятствия для прямого применения этих принципов. Складывается впечатление, что сами идеологи единства рынка уже не уверены в том, что первично – правила или исключения из правил. Принятые с благой целью повышения уровня жизни нормы ЕС парадоксальным образом стали снижать потенциал экономической активности и физической мобильности населения.

Более того: не только сам процесс нормотворчества, но и последующий контроль за соблюдением норм ЕС представляют собой сплошной административный кошмар. Государства не торопятся исполнять новые директивы, и таких директив ежегодно оказывается половина. В среднем национальные парламенты тратят на процедуру имплементации новых законодательных актов ЕС на девять месяцев больше, чем того требуют условия их вступления в силу. По двум десяткам директив задержки с принятием соответствующего национального права превышают несколько лет. Хотя на первый взгляд ежегодный средний дефицит транспозиций не превышает ныне 1%, в итоге примерно 5% норм ЕВР не работают, так как либо одно, либо несколько государств их не приняли. Остальные нормы нередко исполняются некорректно. Ежегодно Еврокомиссией разбирается примерно с 1000 случаев нарушения действующих директив. Де-факто нарушений еще больше, но проверить каждый случай перемещения нормы в национальное право еврокомиссары просто не в состоянии (для этого надо проверить от 6 до 10 тыс. страниц текста на 23 официальных языках). Хотя пострадавшие могут обращаться в институты ЕС с жалобами, ни Еврокомиссия, ни Суд ЕС, не рассчитаны на оказание «скорой помощи». От начала разбирательства до вынесения решения и санкций проходит два года и более.

Надо сказать, что полновесный контроль исполнения Россией, Белоруссией и Казахстаном нормативно-правовых документов таможенного союза и ЕЭП еще не налажен, хотя этих документов на порядок меньше. Например, Соглашением о промышленных субсидиях предусмотрена норма о ежегодном обмене соответствующей информацией, однако пока он не проводится. По отдельным нормам действует режим отсрочки исполнения, например, по трансграничным госзакупкам он истекает в 2014 г.

6. Инструменты евразийской интеграции должны быть настроены на соблюдение баланса между упрощением торгового обмена и защитой общества. Для России расширение рынка – это важнейший ресурс роста. Не исключено, что в угоду развития союзнических отношений с ближайшими соседями Россия будет вынуждена снижать планку требований к ним и, как следствие, будут снижены и без того невысокий внутренний уровень производственной безопасности и безопасности потребления. В таком случае возникает опасение относительно готовности союза противостоять таким нарастающим угрозам, как увеличение количества низкокачественной и пиратской продукции, попадающей на национальные рынки. Не ясно, каков будет ответ тройки на более жесткие угрозы современности: терроризм, организованная преступность, нелегальная торговля оружием и другими опасными материалами.

Столь же важно избежать впадения и в другую крайность, примером которой является Евросоюз. Гармонизация во имя обеспечения высокого уровня защиты потребителей и окружающей среды сделала европейскую экономику неповоротливой, обремененной массой обязательств, неспособной на быстрые изменения. Стремление соответствовать стандартам, разработанным по последнему слову науки о защите окружающей среды и человека, для многих предприятий оборачивается весьма крупными расходами. В той же мере гармонизация столь высокого уровня усложнила жизнь уязвимых слоев европейского общества – бедняков и мигрантов. Рынок огражден от низкокачественной продукции. Отсюда – два парадоксальных следствия. С одной стороны, повышается риск общественной деградации, так как граждане приобретают некоторые товары или услуги в меньшем объеме, чем должны. С другой стороны, повышается спрос на низкокачественные товары и услуги; треть граждан ЕС (согласно данным июньского 2009 г. Евробарометра) по тем или иным причинам оправдывают приобретение подделок и товаров, не отвечающих требованиям качества. А если есть спрос, найдется и предложение – на воскресных базарах или в Интернете  (40% молодых людей покупают контрафактную продукцию в Интернете). Согласно отчетам RAPEX (Система быстрого реагирования на опасную непищевую продукцию [16]), объем изымаемой продукции год от года растет примерно на 15%. Это – преимущественно товары для детей (игрушки, ходунки, кроватки, соски), электроприборы и моторы. Половина конфискованной продукции сделана в Китае. Но нередко опасные товары производятся и в самих государствах – членах ЕС. Так, в докладе по случаю 30-летия «Системы быстрого оповещения для пищевых продуктов и кормов» отмечено, что более 60% продуктов, в связи с наличием которых на пространстве ЕВР в отчетном 2008 г.  рассылались тревожные сообщения (ежегодно рассылаются тысячи подобных сообщений), были произведены внутри ЕС [17]. Так что Евросоюз далеко не безгрешен в плане безопасности его рынка; не во всех аспектах убедительна и его политика гармонизации.

Аналогичная жесткость при проведении гармонизации и организации борьбы с пиратством на Едином экономическом пространстве тройки возможна только при субсидировании целого ряда сфер экономики и дополнительном контроле над ними. В противном случае цена на многие товары и услуги будет просто недоступной для основной части населения (главным образом речь идет о сферах общественного питания, здравоохранения, образования, искусства).

7. Важно обеспечить баланс между свободой и безопасностью при предоставлении национального режима доступа на рынок услуг. С одной стороны, сборы инстанций, дающие разрешение на деятельность по оказанию услуг, и длительность процедуры допуска не должны мешать работать. Важна постепенная гармонизация систем образования и профессиональной квалификации. Для этого необходимо определить сектора экономики, где разумно было бы ввести общие требования к качеству образования и установить порядок взаимного признания свидетельств об образовании и профессиональной квалификации. Логично было бы распространить порядок признания документов об образовании и профессиональной квалификации, учрежденный на территории РФ, на все интеграционное пространство.

Необходимо также пересмотреть Договор тройки плюс Киргизия от 1999 г. (с дополнениями от 2000 г.) о правах граждан, постоянно проживающих на территории друг друга. А именно – ревизии подлежит чрезвычайно свободное толкование прав на трудоустройство граждан и полное доверие к образовательным и профессионально-техническим учреждениям друг друга. Сегодня жизнь диктует необходимость более щепетильного отношения к качеству дипломов.

8. Наиболее тонкой материей является вопрос применения принципа недискриминации при передвижении граждан. Этот принцип уже провозглашен на пространстве формирующегося ЕЭП в части трудоустройства, вознаграждения, других условий труда и занятости. Однако смогут ли государства его реализовать, если на то будет решение судебной инстанции? Выход видится в последовательном расширении сферы применения принципа взаимного признания.

В Евросоюзе в вопросах передвижения трудящихся главенствует запрет дискриминации. Это значит, что, например, немецкая компания, задумавшая импортировать польских рабочих в Германию, не сможет платить им «польскую» заработную плату. Им придется платить «немецкую» зарплату, в противном случае компания будет обвинена в дискриминации.

Но это еще полбеды (сегодня грек, испанец и поляк, в принципе, готовы работать за меньшее вознаграждение, лишь бы обрести работу). Когда в ЕС говорят о запрете дискриминации, то в первую очередь подразумевают адекватное обеспечение трудящихся и членов их семей правом на пенсию и медицинское обслуживание.

Работая за пределами своего государства, осуществляя вклад в рост ВВП принимающей страны, трудовые мигранты на пространстве ЕЭП (да и всего СНГ) до сих пор подвержены пенсионной дискриминации. В рамках пенсионной системы должны быть предусмотрены автоматические взаимные расчеты и перечисления, учитывающие факты работы у соседей по ЕЭП.

Положительным свидетельством является введение в действие законодательства о медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся на территории России. Соответствующие нормы должны быть выработаны в пределах всего ЕЭП.

Надо сказать, что Евросоюз довольно поздно начал решать проблемы социального обеспечения «внутренних мигрантов». До последнего времени действовал весьма жесткий подход, отраженный в Директиве 1990 г. Совета 90/364/ЕЭС «О праве на проживание». А именно – свобода передвижения распространяется на граждан ЕС только при условии, что они не станут обузой для принимающего государства: приезжий должен располагать медицинской страховкой и финансовыми ресурсами (пенсионеры – пенсией, студенты – стипендией), достаточными для того, чтобы не обращаться за  помощью. Эта директива претерпела  несколько поправок, последний раз  – в 2004 г., но суть ее в целом оставалась неизменной вплоть до наступления острой фазы нынешнего кризиса. Снизить остроту социальных последствий переездов внутри ЕС решено двумя способами: во-первых, на общественное обсуждение выдвинут проект пенсионной директивы, во-вторых, Европейская комиссия высказала намерение значительно расширить сферу действия европейской карты медицинского страхования. Сегодня ею пользуются лишь 37% населения ЕС.

На строящемся экономическом пространстве тройки целесообразно совершенствовать меры по продвижению русского языка как языка межнационального общения. В противном случае вопрос о недискриминации может обернуться абсурдными судебными разбирательствами (например, когда гражданин России для работы в академии изобразительных искусств в Астане будет обязан сдать экзамен на знание казахского языка). Что касается ЕС, то в ряде его стран, проводящих политику сохранения государственных языков (например, в Ирландии гельского), языковые требования к кандидатам на должности несоизмеримо выше, чем требования, предъявляемые самой профессией. Хотя критики и упрекают такую политику за нарушение фундаментального принципа равенства возможностей и равного отношения к своим гражданам и иностранцам, однако разумной альтернативы не выдвигают.

9. Пространство экономических свобод немыслимо без опоры на вспомогательные ресурсы. Одним из таких ресурсов является обмен на межгосударственном уровне информацией о выявленных органами надзора товарах, опасных для жизни, здоровья человека и окружающей среды. Должна быть создана система для пищевых и непищевых продуктов. Кроме того, в рамках институциональной системы ЕЭП необходимо сформировать специализированные подразделения для контроля за состоянием конкуренции и обязать государственные органы предоставлять им соответствующую информацию.

К вспомогательным ресурсам следует также отнести службы помощи предпринимателям и гражданам. В частности, на сайте ЕврАзЭС целесообразно открыть интерактивный портал, который бы постепенно пополнялся советами о том, как поступать в типовых ситуациях. Желательно разделить портал на два раздела – «Для граждан» и «Для бизнеса». Раздел «Для граждан» мог бы, например, включать такие рубрики, как: «Образование и молодежь»; «Советы для совершающих покупки»; «Информация для желающих воспользоваться финансовыми услугами”; «Разъяснения по вопросам водительских прав и страховки»; «Юридическая помощь при несчастных случаях и госпитализации»; «Путешествия» и т.д. В разделе «Для бизнеса» могут быть следующие рубрики: «Нормы по регистрации и ликвидации предприятий»; «Ответственность предприятий, налогообложение и отчетность»; «Информация о системах маркировки продукции»; «Процедуры оценки соответствия»; «Списки сертификационных лабораторий и пунктов контакта с предпринимателями»; «Национальные службы занятости»; «Порядок признания профессиональной квалификации»; «Информация для совместных предприятий»; «Нормы по защите интеллектуальной собственности»; «Участие в госзаказах» и пр.

Полезно было бы также внедрить в практику ЕЭП систему быстрого решения проблем: онлайн и диспетчерские службы, куда граждане и  предприниматели могли бы обратиться за необходимыми разъяснениями и советами.

В свете сказанного тройке в будущем следует обратить внимание на опыт вспомогательных служб ЕС. Речь идет о таких центрах быстрой экспертной поддержки бизнеса и граждан, как: SOLVIT (в его обязанность входит урегулирование проблемы в срок до десяти недель); диспетчерская служба и информационный портал «Your Europe» – юридические консультации оказываются в трехдневный срок); сети организаций для решения финансовых проблем «Fin-net» и др. Эти службы работают во всех государствах-членах. Они финансируются из общего бюджета ЕС, то есть для потребителей действуют на безвозмездной основе. Ежегодно этим службам удается урегулировать тысячи конфликтов, касающихся признания профессиональной квалификации, допуска продукта на рынок, обеспечения социальной защиты, занятости физических лиц, получения вида на жительство, налогообложения, обеспечения свободы движения услуг и свободы учреждения.

10. ЕЭП невозможно сформировать за пятилетку. Россия, Белоруссия и Казахстан двигаются к созданию ЕЭП с впечатляющей скоростью, поскольку в достижении поставленных целей они используют опыт ЕС. Соответственно, для осознания проблем и поисков решений экспертным группам тройки действительно требуется гораздо меньше времени. Хотя к 2015 г. экономическое пространство тройки вряд ли станет по-настоящему единым. Говоря это, мы исходим из европейского опыта. 31 декабря 1992 г., после 25 лет строительства, единый рынок Евросоюза представлял собой пространство, свободы которого заложены, но не обретены, принципы которого провозглашены, но не реализованы. Чем дальше продвигается строительство единого рынка, тем оно больше напоминает создание системы издержек и противовесов, а процесс принятия решений – искусство достижения взаимоисключающих целей. И этому строительству, видимо, нет конца.

Примечания:

[1] Ilzkovitz F., Dierx A., Kovacs V., Sousa N. Steps Towards a Deeper Economic Integration: The Internal Market in the 21st Century / European Economy Economic Paper. Brussels, 2007.N 271. P. 8.

[2] European Bank of Reconstruction and Development: Transition Report 2012 «Integration across Borders». L., EBRD, 2012. P.71.

[3] Мансуров Т. Как рождается новая Евразия. / Российская газета. 30.11.2012.

[4] TAIEX – Technical Assistance and Information Exchange Instrument. (http://ec.europa.eu/enlargement/taiex/index_en.htm)

[5] О таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана см.: Кондратьева Н.Б. Таможенный союз ЕврАзЭС движется по стопам ЕС //Актуальные проблемы Европы. 2011. № 2.  С. 164–186.

[6] Tinbergen J. International Economic Integration. Amsterdam, Elsevier, 1965. P. 122.

[7] Balassa B. The Theory of Economic Integration. Routledge, 2011. P. 2.

[8] Среди значимых трудов: Haas E.  The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–1957. Stanford. 1958; Lindberg L. The Political Dynamics of European Economic Integration. Stanford, 1963. 256 p.; Pinder J. European Communities: The Building of a Union. – Oxford. 1991. Schmitter P. Ernst B. Haas and the Legacy of Neofunctionalism //Journal of European Public Policy. 2005. V. 12. N 2. P. 255–272.

[9] См., например: Haas E.  The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–1957. Stanford. 1958. Haas E. International Integration: The European and the Universal Process. International Organization. N 15. 1961. P. 368.

[10] De Witte Bruno. Non-market Values in Internal Market Legislations. – Regulating the Internal Market. Ed. by  Niamh Nic Shuibhne.  Edward Elgar Publishing. 2006. P. 80.

[11] Case Cassis de Dijon 120/78 [1979], ECR 649.

[12] Подробно о данном регламенте см.: Munoz R. Le principe de reconnaissance mutuelle et le règlement 764/2008. Chronique d’une future revolution? //Revue du Droit de l’Union Européenne. N 3. 2009. P. 513–546.

[13] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/reports/report_en.pdf

[14] Internal Market Scoreboard. Edition 19. 2009. P. 23–28. http://ec.europa.eu/internal_market/score/docs/score19_en.pdf

[15] Индикаторное табло единого внутреннего рынка ЕС: http://ec.europa.eu/internal_market/score/index_en.htm

[16] http://ec.europa.eu/consumers/dyna/rapex/rapex_archives_en.cfm

[17] http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2008_en.pdf

 

            

Опубликовано на сайте 24/01/2014